遼寧社保行至十字街頭

　　任波/文

　　社保改革試點擴大到八省份，但個人賬戶做實的比例同時降至3%，其潛臺詞之一是對試點擴大帶來的財政壓力的憂慮。中國社保改革路徑在現實和未來的財政負擔之間難以選擇

　　遼寧省勞動與社會保障廳坐落在沈陽市鬧市區18層高的農行大廈內，透過辦公室的玻

璃窗，可以俯瞰大半個沈陽鱗次櫛比的樓群和忙碌不息的人流。日前，一項規模龐大的測算正由這個機構牽頭，在遼寧省各地緊張進行著。

　　測算數據涵蓋了遼寧全省以2006年1月1日為界限、前后五年的工人工資水平、工齡、養老待遇等內容。測算結果將關系到遼寧省未來若干年內近百萬退休者養老金的多寡，因而受到高度關注。

　　這項測算源自2005年底國家勞動和社會保障部發布的一個重要文件，業內稱之為2005年38號文。其中最令人矚目的規定，即“做小做實”養老金個人賬戶。文件要求，自2006年1月1日起，全國企業職工養老金個人賬戶記賬規模，將統一由本人繳費工資的11%調整為8%；試點范疇繼續擴大，試點省個人賬戶全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶，中央財政給予相應補貼。

　　這顯然是擴展至全國范圍的利益調整。早在2001年，遼寧成為我國首個“做小做實”個人賬戶養老保險體制改革的試點省份。2004年，試點擴大到黑龍江、吉林二省。繼之，38號文件宣布，將“做小做實”個人賬戶的試點擴大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八個省、區、市。

　　但據《財經》了解，在試點擴大的同時，個人賬戶并非一步到位做實8%；也不像當初遼寧試點那樣，先做實5%，而是從3%起步，逐步做實。這意味著個人賬戶做實規模更加縮水。相應的是，此舉會降低擴大試點對財政補貼的需求，其背后的潛臺詞甚多，既有對采取“個人賬戶”制的猶豫，更包含了試點擴大后財政壓力的憂慮。

　　目前，擴大試點省份的改革方案即將上報，大幅度的方案調整提上日程。但從改革的技術環節看，無論是“做小做實”賬戶的比例、財政提供支持的途徑，還是計發養老待遇的辦法，目前存在“遼寧模式”和“黑吉模式”兩種選擇。

　　遼寧的社保改革已經進行了很多年。假如未來試點確定以“黑吉模式”為主，對遼寧的財政支持能否持續增加？擴大的養老金支付缺口如何面對？遼寧省的方案是否需要調整？一切均暫無定數。作為養老保障改革的起步省份，遼寧走在一個十字路口徘徊不定。

　　“做小”背后的財政壓力

　　所謂“做小做實”個人賬戶，是指把以前個人賬戶的繳費工資比例降低，所繳費用與統籌賬戶繳費基金分賬管理，全部形成真實積累；統籌賬戶基金積累則全部用于當期養老金發放。

　　20世紀80年代中期以前，中國養老保險體系實行現收現付制。在這種模式下，國家機關、事業單位職工的社會保險、職工福利和軍人社會保障以及社會救濟、社會福利經費由政府預算撥款，實行逐年現收現付；企業職工的社會保險和職工福利均列入企業當年的成本開支，實報實銷。養老保險的負擔在代際之間進行轉移，即由在職職工一代人負擔已退休職工一代人的養老費用，在職職工本人則由下一代人負擔。

　　當退休人口和在職職工人口比例相對穩定時，現收現付制運行也相對穩定。隨著人口老齡化的發展趨勢，退休人口比重逐年增加，現收現付制必然面臨未來入不敷出的巨大支付風險。

　　20世紀90年代，為應付老齡化浪潮，中國養老制度始選擇從現收現付制向部分個人積累制轉軌�！　�1993年，十四屆三中全會提出個人養老實行統賬結合制度的目標，這就是建立部分積累制，形成社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，簡稱“統賬結合”。在目前部分積累制框架下，統籌賬戶對應的是以往的現收現付制，以當期職工繳費支付當期退休人員養老金；個人賬戶對應的是基金積累制，在每個在職職工名下設立專門的養老金賬戶，通過其個人繳費形成積累，交付有關機構合理投資經營保值增值，以此緩解退休人口增加造成的現收現付制度下的支付危機。個人賬戶由企業和個人共同繳納，統籌賬戶完全由企業繳費。

　　從養老保險改革的角度，城鎮職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的職工為“中人”；在改革后參加工作的職工為“新人”。

　　在以往企業的國有體制下，“老人”和“中人”在改革前并無個人積累，但未來仍須支付其養老費用，這意味著國家對這部分人負有“隱性債務”。由于金額巨大，國家財政很難一次性拿出資金來補償國家對“老人”和“中人”的隱性負債。這在相當大程度上影響了現行養老保險制度的設計和運行。

　　建立統賬結合養老保險制度的決策，此后以國務院1997年26號文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正執行。參保職工及企業雖然按照社會統籌和個人賬戶的不同費率分別繳費，但個人賬戶只是名義賬戶。其原因是由于隱形負債沉重，歷年大部分省份當期養老金發放缺口巨大，社保部門均挪用個人賬戶資金以保證當期發放，因而沒有形成真實積累，形成了個人賬戶的空賬。

　　2001年，中央政府決定在遼寧開始做小做實個人賬戶的試點。此前統籌賬戶的繳費積累不足以發放當期養老金，其缺口一部分依靠挪用個人賬戶基金，另一部分依靠中央和地方兩級財政補助。如今，一旦個人賬戶分賬設立，�？顚Ｓ茫�不再用于當期支付，統籌賬戶的當期發放缺口必然擴大，立刻需要注入更多資金予以補充。

　　這個缺口由中央和地方兩級政府提供財政支持來填補。2001年5月25日，時任副總理吳邦國主持的國務院總理辦公會上確定了試點的各項具體政策，提出了中央財政對遼寧試點資金的補助辦法，即按照做實個人賬戶5%的比例，由中央財政補貼其中的75%，地方財政解決25%；也就是說，中央財政補助占總繳費比例的3.75%.

　　不過，中央財政補助3.75%，這低于地方政府的期望。因為這是按照改革前一年社會平均工資和繳費人數測算的固定比例補助，而社會平均工資和繳費人數每年變動，總體呈現上升趨勢。定額補貼的設計顯然也是為減少中央財政支出所考慮的。

　　之后，改革試點擴大到黑吉兩省，定額補貼的做法依然延續。而此番擴大試點至八省市，其中有條件的省市需要完全自掏腰包；同時，起步做實的比例降為3%，定額補貼與起步做實額度和年份掛鉤，自然亦隨之減少。

　　近憂與遠慮

　　“做小做實”個人賬戶的初衷是要未雨綢繆，應付老齡化趨勢必然帶來的未來的養老金支付危機。然而，遼寧等地試點的情況，也加深了財政部門對改革的財政憂慮。

　　個人賬戶做實后，個人賬戶和統籌賬戶的聯系被切斷，現收現付體系被徹底打破，統籌賬戶的支付壓力比預想的要沉重許多。財政部有關人士亦表示，從遼寧的情況看，統籌賬戶的缺口有擴大趨勢，養老金當期支付的壓力比以往更為嚴峻。

　　據世行中國代表處人類發展部部長于小慶分析，除去老齡化帶來的負擔，現有養老體系還要支付相當沉重的轉軌成本。

　　根據試點方案，“中人”在轉軌前并無個人賬戶積累，但退休時仍須支付過渡性養老金作為補償，這一部分支出只能來自統籌賬戶；轉軌后，個人賬戶按照積累金額分120個月份發放，如退休人退休后壽命長于十年，則個人賬戶繼續發放，但由統籌賬戶予以支付。此外，遼寧省還存在大量提前退休人群，數量大約50萬人左右，占退休總人口的15%上下，他們退休前并未足額繳費，提前退休后也要從統籌賬戶進行支付�；�于此，于小慶表達了對遼寧社保改革不能持續的擔憂。

　　記者從當地社保部門了解到，遼寧省退休職工每年大約新增20萬人左右。由于老齡化趨勢，退休職工絕對數每年都有增加，這顯然增加了當期養老金負擔。同時，因為每年養老金支付基數以社會平均工資為基準，這個指標每年都要增長，因此，從每個職工所領養老金來看，養老金支付的絕對數額也在增加。加之個人賬戶縮小后，試點方案相應提高了統籌賬戶所對應的養老金待遇份額，這也成為統籌賬戶支付壓力加大的重要因素。

　　試點改革后，遼寧省平均社保繳費率下降至目前社會平均工資的20%左右，而統籌賬戶所對應的基礎養老金發放，其基數上升至社會平均工資的30%左右。由于統籌賬戶需要以社會平均工資20%的繳費，支付占工資30%的養老金，支付壓力相應增加。

　　試點改革以來，中央財政為“做小做實”個人賬戶給予的補貼逐年增多。2001年補貼額為7.2億元，2002年增加到14.4億元。此后便按此數額實行定額補貼，多余款項由地方政府通過擴大社保基金征繳面等方法籌措解決。截至2005年末，各級財政共投入84.53億元，其中中央財政補助64.8億元，地方財政補助19.73億元。

　　與此同時，以往當期養老金的支付缺口仍然存在，中央和地方財政亦需要各掏腰包保證發放。其中中央財政每年給予遼寧78億余元定額補助，而遼寧省本級財政亦依靠土地出讓金等收入進行“輸血”。

　　在重重壓力之下，遼寧省提出了追加財政補助的要求，這更增添了決策者的擔憂。一個省份的缺口容易填補，一旦試點大面積推廣，支付缺口普遍擴大恐怕就很難應付。

　　然而，也有學者指出，如果不能及時做實個人賬戶，未來的財政負擔將比目前更為嚴峻。按照遼寧目前的情況，老齡化的加速是一道很難邁過的坎。

　　遼寧省的“撫養比”目前很高，且逐年增加，2000年末，“撫養比”為38.8%，2003年末便上升到42.8%，這必然導致未來社會養老金積累的短缺。

　　世行報告也對“做小做實”個人賬戶的遠期績效作出預測。據此，做實個人賬戶后，未來50年內財政補助增長速度平穩，且占GDP比重逐年下降，由0.5%降低到0.22%左右；若按空賬運行，則財政補助將從2034年開始驟然增加，財政負擔更加沉重，未來支付風險難以控制。

　　兩條路徑

　　無論如何，當期支付的缺口畢竟是更為現實的壓力�；蛟S正因為此，“做小做實”個人賬戶的試點在黑吉二省實施的過程中進行了根本性調整。記者了解到，與遼寧相比，黑吉兩省方案的財政補貼路徑迥然不同。

　　與遼寧方案相比，“黑吉方案”的根本變化在于補貼的性質和用途。記者了解到，“黑吉方案”執行過程中，在操作上并未做到類似遼寧模式的“征補兩條線”。原則上，黑吉模式的財政補助直接補充個人賬戶，而非彌補由于做實個人賬戶而產生的統籌賬戶缺口。同時，個人賬戶基金仍繼續直接用于當期發放。

　　其中耐人尋味的細節是，由于地方社保部門征繳的個人賬戶基金仍用于當期發放，而財政補助額少于彌補個人賬戶缺口所需資金，用于補充個人賬戶的財政補助也并沒有進入個人賬戶，而是儲存在省內財政部門專戶，同時亦未進行任何投資運作予以保值增值。

　　也許在有關部門看來，財政補助補的只是個人賬戶缺口，這筆錢不需要對應于個人，而是作為一筆獨立的儲備基金，由有關部門監管運作。這一切意味著，中央財政補貼黑吉兩省“做小做實”資金，并沒有催生賬人相符的個人賬戶，個人賬戶至今仍是空賬運行。

　　遼寧和黑吉二省兩種試點不同的補貼方案，顯然代表了兩種改革模式。接下來即將在八省市推開的試點方案采取哪一種，并無最終定論。財政壓力很可能成為影響下一步改革方向的決定性因素。

　　根本性的分歧仍在于對個人賬戶資金來源的定義。一種觀點認為，個人賬戶理應由個人繳費形成，財政補助應彌補由做實個人賬戶而產生的支付缺口，這一觀點指向遼寧模式；另一種觀點則認為個人賬戶由財政補助形成，這一觀點所對應的便是黑吉模式。選擇前者，意味著個人賬戶成為個人財產不能動用，而一旦當期支付缺口不斷擴大，中央和地方財政便有義務不斷輸血；選擇后者，財政壓力則很大程度上有所減輕。

　　顯然，對于未來養老保障改革的路徑選擇，決策者心態復雜。考慮到應對未來老齡化來臨時的支付危機，必須從現在開始做實個人賬戶；但這會立刻增加眼前的財政壓力。在無法清償過去的歷史欠賬即對老職工的“隱形債務”的情況下，這是一個兩難的選擇。

　　未來試點方案舉棋未定，令遼寧的處境顯得有些尷尬。到2005年11月末，遼寧全省累計做實個人賬戶基金192.4億元，共有84.6萬名企業退休人員按照新辦法計發了養老金，絕大多數退休人員提高了待遇。同時，遼寧初步建立了由社會保障專門機構監管個人賬戶基金投資運作的模式，基金平均收益率高于同期銀行

　　根據這些情況，遼寧省有關部門認為已經實現了新老辦法的平穩過渡，實現了由現收現付制向部分積累制的轉變，為應對人口老齡化高峰的支付風險進行了必要的資金儲備。

　　盡管如此，遼寧試點仍在現實和未來的財政負擔中間徘徊。下一步向何處去？以“隱形債務”面目呈現的歷史欠賬究竟應當由誰來承擔？-

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