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他山之石-胡繼曄
美國的養老金體系如何保障其國民的未來，是歷屆美國政府非常關心的國內經濟和社會問題。2001年5月，上任不久的小布什總統就宣布成立由兩黨成員各8名組成的“加強社會保障總統委員會”，研究公共養老保障私有化的問題。在參加2004年的總統競選時，小布什明確提出了養老保障私有化的改革方案，而民主黨候選人克里則堅決反對將公共養老保障體
系的私有化，并威脅要抗爭到底，養老保障制度改革已經成為美國總統競選中最重要的國內經濟政策課題之一。2004年小布什總統之所以能夠連任，與其提出的養老保障體系私有化政策密切相關，因為參與投票的普通美國人都希望能夠通過養老金至少部分的私有化來保障自己的未來，但直到目前為止，小布什的方案仍然停留在紙面上，成為法案還不知道到哪年哪月。
美國的養老金保障體系
美國的養老金體系是世界上最復雜的體系之一。美國現代社會對老年人的供養模式與傳統社會完全不同，具有關資料統計，從1950年到1970年間，退休之后的父母仍同孩子們住在一起人從31%降到9%。而在現今只有3%的退休老人從他們的孩子那里獲取經濟上的支持，這種經濟支持只代表退休老人各項收入的1%。據美國雇員福利研究所在2003年底的統計，全部美國老年人領取的養老金中，45.7%來源于公共社會保險，31.6%來源于私有部門退休金計劃或者年金收入；22.7%來源于公共部門退休金計劃或者年金收入。
公共社會保險基金支撐著美國老年人生活的半邊天，越是低收入的老人越依賴政府的社保基金，連美國人最重要的身份證號碼又稱“社會保障號碼”，可見養老金的第一支柱對于普通美國人是多么重要。第一支柱的社會保險是由政府強制征收工薪稅所形成的“聯邦老年、遺屬和傷殘人保險信托基金”(簡稱OASDI，美國學者一般稱之為聯邦社保基金—— Federal Social Security Funds)，工薪稅率為雇主和雇員各負擔工薪所得的6.2%，自雇人員為12.4%，這是典型的“現收現付”養老金支付模式，全國統一，雇員只問耕耘，不問收獲，在退休后政府會按照退休當時的情況給予退休金，和中國的基本養老金有些類似。根據OASDI在2005年3月23日發布的年度報告，到2004年底， OASDI的覆蓋面已經達到1.57億人，幾乎包括了所有成年公民。有4800萬人領取OASDI基金，全年支出金額為4930億美元。當年聯邦社保基金的收入為6580億美元，歷年贏余的資產總額達到16870億美元。這些資產幾乎100%都投資美國國債，沒有一分錢投資股票。小布什提出的養老保障私有化的改革方案，就是指的這部分資產的投資，至少應該部分投向私人企業。
作為第二支柱的私人養老金是本文所探討的重點，主要是私人退休賬戶和雇主資助的養老金計劃，如個人退休賬戶(簡稱IRAs)計劃、401(k)計劃、403(b)計劃等，后二者可以歸結為年金，主要特征是雇主資助、個人完全自愿、政府給予稅收方面的優惠。第二支柱的養老金資產本來就可以投資私人企業，故又稱為私營養老金。
第三支柱一般指雇員個人儲蓄、個人資產和自行投保的商業人壽保險，由于美國的商業人壽保險業非常發達，保險推銷員幾乎無孔不入，使得美國成為世界最大的商業人壽保險市場之一，人壽保險資產早在1997年就超過了1萬億美元。由于每個人的情況千差萬別，這部分的資產數量也千差萬別，無法用統一的模式來描述。
美國私營養老金的籌集運營
和作為養老金第一支柱的公共社會保險基金OASDI僅僅60多年的歷史相比，美國第二支柱的私營養老金已有120多年歷史。發展至今，私營養老保險計劃產生了各種不同模式，若以積累與支付的方式來劃分，這些計劃可劃分為待遇確定型計劃(Defined Benefit Plan 以下簡稱DB計劃)和繳費確定型計劃(Defined Contribution Plan 以下簡稱DC計劃)兩種。20世紀80年代以前企業退休金計劃以DB計劃模式為主，此后DC型計劃發展極為迅速，無論從計劃數量上還是從擁有資產上都開始超過DB計劃。根據美國雇員福利研究所的《退休金投資報告》，到2003年底，DB計劃總資產為18930億美元，其中股票9000億美元，債券4230億美元，現金及其等價物1870億美元，其他資產3830億美元。DC計劃擁有退休資產為21780億美元，其中股票7390億美元，債券2290億美元，現金及其等價物1310億美元，其他資產10800億美元。
DB計劃的核心就是雇主承諾在退休后按月份或者年份給予雇員相對固定數額(大都有按照物價指數進行調整的條款)的退休金，幾乎每家公司都和工會或者雇員本人通過集體談判簽署這類合同，相當于雇主為雇員提供的“企業年金”，可以包含對優秀雇員的鼓勵，也包含企業工齡的長短因素。同DC退休金計劃相比，DB退休金計劃不允許計劃的資助者根據其營業或利潤的情況來決定繳費數量的靈活性。但另一方面，只要資助DB計劃的雇主滿足《稅收法》所規定的年度基本籌資規定，其繳費額數就有很大的靈活性。由于向DB計劃繳費需要滿足該計劃基本籌資要求，因此，諸如雇員辭職的頻繁率、雇員死亡率、投資表現等精算因素都會對雇員繳費有十分重要的影響。
DB計劃同DC計劃相比較來說，其弱點之一是DB計劃的參加者很難搞懂他們的待遇數量。因為，DB計劃提供的退休金是參加者在達到正規退休年齡后，通過支付每月退休金來實現的。DB計劃為給雇主效力時間長的雇員提供更多的退休金，這樣利于資助那些富有工作經驗的雇員。此外，如果雇主想從其當期應稅收入中獲得大量的減稅待遇的話，他們可以通過精算估計來提高繳費額，甚至可以超過《稅收法》所規定的基本籌資要求。DC計劃則沒有這種靈活性，但計劃參加者每月或每個季度都會收到其賬戶的報告單，明確知道自報告寄出那天為止他們的賬戶中有多少資金。DC計劃的計劃福利是根據雇主和雇員的繳費以及投資收益來決定的，如果雇主繳費很高，且投資收益很好，退休時就可能很豐厚，但反過來講，如果雇主繳費不高或投資收益不多，那么計劃參加者在離開雇主或是退休時所獲得的退休金就可能微不足道或不足以維持退休生活。相比之下，DB計劃所提供的退休金一經資助的雇主將公式選定之后，就得到法律保障，根據已定的計劃公式所提供的退休金不管計劃資金的投資效益如何都不能減少。換句話講，DC計劃的投資風險是由計劃參加者來承擔的，而DB計劃的投資風險一般來說是由資助計劃的雇主來承擔的。
總體來講，DB計劃的管理要比DC計劃更繁瑣復雜。而且，資助DB計劃的雇主，每年還必須向聯邦養老金保障公司(PBGC)按計劃的參加者數量來繳納保險費。
按照運營模式分析，作為養老金的第二支柱的私營養老金主要由兩部分組成：個人退休賬戶IRAs 和雇主發起的退休金計劃。其中前者屬商業性質的自我管理養老金，后者屬于法律強制性的養老金計劃。在投資于共同基金的退休金賬戶里面，個人退休賬戶IRAs 和雇主發起的退休計劃大約各占投資于共同基金退休金資產的50%。
美國的個人退休賬戶(IRAs)計劃是根據美國稅法對個人退休賬戶提供的優惠、延期納稅計劃，即每年度可以向個人退休賬戶免稅存入2000美元，只有到提款時才支付所得稅。為鼓勵100名以下雇員的小型企業建立養老金保障體系，美國國會1996通過的一項法案中創立了“簡易個人退休賬戶計劃”，一些小型企業的雇員可以向該計劃的個人退休賬戶存入超過2000美元／年的稅前繳費額，雇主必須同時支付對等的繳費額，只有雇員從該計劃中提款時才需賦稅。1997年美國國會又通過羅斯個人退休賬戶(Roth IRAs)法案，對于個人退休賬戶提款作出了進一步的修正，在符合一定條件下從個人退休賬戶中提款也是免稅的。
在雇主發起的退休金計劃中，401(k)計劃是目前美國最為廣泛的養老金計劃之一，是一種現金或者延期支付報酬的安排。與其他養老金計劃不同，40lk計劃項下個人賬戶內基金的任何增值均可延遲納稅；款項進入個人賬戶后，除非發生法律規定的特殊情況，在59歲半以前不能隨意提取，否則須補稅和繳納罰款。由于具有多項優點，近年來該計劃已被越來越多的雇主采用，成為橫跨保險、儲蓄、投資、貸款業務的一種創新金融產品。計劃的參加者有兩種選擇：一是直接接受雇主付給的現金報酬；二是雇主把這部分現金直接以稅前繳費形式存入其利潤分享或者股票紅利計劃的賬戶中。《雇員退休收入保障法案》和《稅收法》都沒有要求雇主必須為401(k)計劃的參與者繳費，但大部分的雇主都主動為其雇員對等繳費，以鼓勵雇員為其將來退休儲蓄。這也是鼓勵低薪雇員踴躍參加401(k)計劃，并增加其稅前繳費的一個有效方法。由于高薪職員比低薪者更有可能向401(k)計劃進行稅前繳費，美國稅收法中關于401(k)計劃的每個參加者稅前繳費不能超過一個固定數字，公司數字會按期進行與生活費用掛鉤的調整，例如2001年的年度繳費額限制為10500美元。在美國，通常個人在進行投資時，散戶金融服務商會強制要求最低投資額(如1000美元)。而在401k計劃中，個人可獲得不受“最低投資起點”限制的優惠，并且可選擇將個人賬戶中的資金投資于專業化管理的基金。為避免不必要的提前取款，許多計劃設計了貸款條款，以解決雇員緊急用款的需要，此時個人賬戶貸款不需要交納稅款和罰金，可通過扣減薪金的方式償還貸款本息。雖然401(k)計劃在20世紀90年代才開始大規模推廣實施，由于它為投資基金在退休養老金市場擴展份額提供了難得的機會，成為居民向基金投資、保障自己未來的重要渠道。
403(b)計劃的運作與稅收待遇和401(k)計劃十分相似，但又不完全相同。首先，只有免所得稅的組織或機構如政府部門、教育或慈善團體、部分非政府組織(NGO)才有資格主辦或資助403(b)計劃，其投資方式和401(k)不完全相同，只限于購買年金或共同基金。同401(k)計劃一樣，參加403(b)計劃的雇員將其年薪的一部分通過納入雇主的403(b)計劃，其繳納的金額從當期應稅收入中扣除而達到減稅的目的。例如，美國最大的州級公務員退休基金——加州公務員退休基金(CalPERS)在2005年10月底擁有資產1938億美元，其中63%投入股票基金，25%投資于固定收益證券，5%投資于不動產。
在資本市場界所說的養老金投資主要就是指用401(k)、403(b)計劃所籌集的資金進行的投資。由于是私人性質的投資，大部分投向了股票和共同基金，其數據變化很大。到2004年年底，各類私人養老金總資產達到了創紀錄的4.44萬億美元，相當于當年GDP的1／3，其中投資股票1.69萬億美元，共同基金1.17萬億美元，信用市場0.71萬億美元，組合資產0.59萬億美元，美國政府債券0.33萬億美元。
盡管在美國公司和職工看來，401(k)計劃是最佳的養老金投資方式，但由于許多職工選擇直接投資本公司的股票，一旦其服務的企業出現問題，員工很可能陷入養老積蓄與工作一起丟掉的困境。2001年年底，美國第七大公司安然公司宣布破產，使得安然股票從90美元的高位跌至20美分左右。按照安然公司最初的建議，員工用401(k)賬戶中個人的錢購買安然股票，而公司提供的配套資金也全部以股票形式支付。該公司總值超過21億美元的職工養老基金中，安然股票占了58%。隨著公司股票的大幅貶值，安然2萬名員工高達數十億美元的401(k)賬戶退休基金化為烏有。安然事件暴露了401(k)計劃的一個暗藏的風險，那就是它沒有限定將職工養老儲蓄用于購買股票的比例。
美國私營養老金的保障
也正是考慮到企業都有倒閉的風險，美國聯邦政府根據1974年國會通過的《雇員退休收入保障法案》設立了政府管理的聯邦養老金保障公司(簡稱PBGC)，用于保障雇員退休后因原工作單位的養老金計劃失敗而獲得退休金保障。由于不同的企業有不同的養老金計劃，根據PBGC的2005年年報，到2005年9月30日共有31000多個養老金計劃，覆蓋約4440萬雇員。目前已經有3520個養老金計劃因各種因素雇主無力自行承擔原先的承諾而由聯邦養老金保障公司承擔，涉及雇員數約51.8萬。按照相關規定，PBGC 所能夠支付的65歲以上退休人士的養老金數額在2005底最多的計劃為3801.14美元／月，亦即45613.68美元／年。PBGC雖然是政府機構，卻并未得到政府的資助，其收入來源分為兩類：一類是對于那些單一雇主的養老金計劃，每個參與者需要繳納19美元／年的保險金，同時還需要繳納該計劃總額9‰的保險費用。到2005年9月底，共有該類單一雇主養老金計劃28800個，覆蓋的雇員數量為3460萬人。另外一類是對于兩個或者兩個以上雇主通過集體談判和工會組織達成的養老金計劃，比如卡車司機、食品零售、采礦、服裝等行業的工會組織，由于是集體談判的結果，涉及面比較廣泛，風險相比單一雇主更低一些，每個參與者只需要繳納2.6美元／年的保險金，不再需要按照計劃總額另行繳納保險費用。到2005年9月底，共有該類多雇主養老金計劃1600個，覆蓋的雇員990萬人。
眾多類似“安然”和“美聯航”公司的倒閉和破產保護，使得聯邦養老金保障公司越來越面臨自身的保障問題。2005年5月，位于芝加哥的美國破產法院作出裁決，同意美聯航因申請破產保護而終止它的4個雇員養老金計劃，把其財務負擔轉移給政府的聯邦養老金保障公司。這個決定使得美聯航養老金缺口的66億美元全部轉嫁給了聯邦養老金保障公司，這是自從美國政府開始對私營養老金進行保障31年以來最大的一筆政府為企業“買單”的實例。2005年11月15日，聯邦養老金保障公司PBGC公布的2005財政年度報告稱：由于美國多個大航空公司申請破產保護等原因，該公司的養老金償付負擔越來越重，2005財年赤字達228億美元，僅比2004年略有減少。如果國會不全面改革養老金體制，數百萬人的養老金將難以為繼。
由此可見，由于聯邦養老金保障公司PBGC在美國的私營養老金保障體系中扮演著非常重要的角色，但由于赤字問題其自身的保障問題也開始提到議事日程。根據國會一些議員的議案，聯邦養老金保障公司既然作為政府設立的機構，未來將動用納稅人提供的財政資金來補貼其赤字。至少到目前為止，在聯邦養老金保障公司的所有年報中，都明確表明沒有花納稅人一分錢，其保險費用都是“取之于民，用之于民”。但當其自身都變為過河的泥菩薩之時，又如何保佑得了蕓蕓眾生呢？聯邦養老金保障公司本身的保障已經成為現任小布什政府的一個頭疼問題，如何解決且拭目以待。
(作者單位：中國政法大學法和經濟學研究中心）
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