實現中國養老保險體制的潛力

　　■大勢觀察■馬丁·費爾德斯坦杰弗里·利伯曼

　　和世界上其他許多國家一樣，中國正面臨著人口老齡化帶來的財政方面的諸多挑戰。這些挑戰對于中國來說要比其他國家更加復雜，因為它們與國有企業改革和城市化的努力密切相關。但是在社會保障體制改革的過程中，中國又有其他國家所不具備的三個優勢。

　　首先，中國已經制定了一套極具吸引力的養老保險體制，將基本的社會統籌和個人賬戶結合，其中個人賬戶反映職工個人的收入史。第二，當前的經濟環境對于解決那些挑戰特別有利，因為中國經濟增長速度很快，國民儲蓄和外匯儲備都非常高。第三，如果得到正確的實施，社會保障改革能夠從以下兩方面有助于中國經濟的現代化：一是促使國有企業的工人和農民轉向市場經濟；二是加速金融體系的發展。

　　重要的是中國應該快速地實現其設計良好的社會保障體制的潛力。如果要等到人口老齡化程度更高或者經濟環境變得不利時才進行，問題將更難解決。

　　我們提出以下四個步驟，希望能為中國實現社會保障體制的潛力提供參考。

　　1．分離遺留養老費用。為那些參加舊的體制的人提供養老金的遺留養老費用，應該從新的養老體系中分離出來。這些遺留養老費用應該被當成累積國債，用對當前社會代價較小的融資方式來解決。

　　2．社會保障體系的管理應予改善。需要采取步驟，加強對養老保險費的征繳，擴大社會保障制度的覆蓋面。

　　3．養老金繳費比例應該大幅度降低。中國的養老金繳費比例大大高于其他國家，這使得許多企業逃避繳費，導致經濟效率降低。在能滿足社保體系融資需要的前提下，養老金繳費比例可以降低。

　　4．中國應該開始建立投資式個人賬戶。需要用投資式賬戶來建立工人對于養老保險體系的信心，以及從長期上保持較低的養老金繳費比例。

　　分離遺留養老費用

　　目前，幾乎所有的養老金支出都消耗在遺留養老費用上。所謂遺留養老費用，是指支付給那些在舊的經濟體制下參加工作的國有企業職工的養老金，他們參加新的社會保障養老體系的年數很少。給這些職工提供社會統籌福利的費用，屬于向市場經濟轉型所付代價的一部分。因為這種轉型的好處將會被今后許多代人持續分享，所以同時讓這些分享者分擔這些費用是妥當的。這一點在中國更為明確，因為經濟的迅速增長預示著將來的人會比現在的人更加富有。因此，遺留養老費用應該從社會保障養老體制中分離出來，轉為一種累積國債。目前所采用的現任職工承擔所有遺留養老費用的做法，使他們感到自己在社會保障體系中處于劣勢地位，加入此體系的積極性不高。

　　沒有必要一次性償還所有到期債務。而用來償還債務的利息，只需每年的一小部分費用。這樣使得債務保持在一定的規模上，或使其相對于國民生產總值�煟牵模械谋壤�逐漸降低。通過出售政府資產，包括國有企業、土地和外匯儲備等逐漸償還這些債務，也是可能的。

　　因為中國目前的國債規模小、國民儲蓄率高、外匯儲備規模大，所以有很多可供選擇的收入來源的機會。而將來也許就不存在這些條件了。因此，盡快全面實施新的社保體系，就有可能實現其自身長期的持續發展，這一點是重要的。

　　改善對社會保障體系的管理

　　當前，仍有許多職工未加入社保體系，一些單位躲避責任，少繳或干脆不繳養老保險費。低的參與率和低的參與者實際繳費率造成了目前不必要高的養老金繳費比例。

　　為了提高參與者實際繳費率，最重要的是需要分離遺留養老費用和運用不同的收入來源資助社會統籌福利，以降低養老金繳費比例（見本文的第一和第三部分）。其他應有的改革包括：１、建立一個單一的全國性養老金管理部門，用以實施對所有養老費用的歸集和支出；２、由稅務機關負責收繳養老費；３、采取系統性措施，強化和擴大養老金體系的覆蓋面，從大型企業入手，然后逐漸擴展到所有企業。這些建議與對遼寧試點進行調研的專家們的意見是一致的。

　　另外，在中國的許多企業里，員工收入的很大部分是以非工資的形式出現的，如住房補貼和一些特別的現金收入。養老金繳費的計算應包括職工所有的現金收入，而不僅僅是工資，這是非常重要的。如果忽略了這一點，職工的退休金將會太低，而企業通過非工資形式逃避繳費的可能性將會太大。

　　降低養老金繳費比例

　　為了給養老保險提供資金，中國的企業現今的養老金繳費比例為20%，職工個人繳納8%，兩項相加為28%，該比例比大多數國家都要高，這是社會保障體系順利運轉的主要障礙。高的養老金繳費比例導致企業逃避規定的養老繳費支出，誘發職工收入結構改變（很多收入不以工資的形式體現），也降低了經濟效率。

　　我們建議，養老金繳費比例可以降到8%，并使其全部收入進入投資式個人賬戶。中國政府希望能夠為退休人員提供相當于退休前平均工資35%的養老金。我們的計算表明：這樣的個人賬戶將能為實現這個目標提供足夠的支持。

　　我們還建議，未來的社會統籌費用必須由諸如增值稅之類的有著廣泛稅基的稅收來支付。作為短期內的社會統籌費用的遺留養老費用，可以通過借債來支付。而對于那些參與了新的社會統籌體系十五年以上的工人，則需要由基于現收現付的稅收來支付社會統籌福利。當前，對養老保險繳費的管理效率很低。逃避繳費造成了稅基很小、稅率很高的情況。如果這種情況持續下去，社會統籌必須由諸如增值稅之類稅基廣泛的稅收來融資。采用一種更易于征收的稅收會更有效率，并且稅率可以比基于繳費工資的繳費比例更低。但如果現在就用增值稅為社會統籌融資，將會引起嚴重的社會分配（不公）問題：稅收由全體人民承擔，而利益則為一小部分享受養老金待遇的人群所分享。但是，當養老保障覆蓋率上升后，這個問題的嚴重性會有所降低。當對基于工資的繳費的管理變得和增值稅管理同樣有效率的時候，可以采用工資稅來代替增值稅，為社會統籌進行融資。

　　我們建議，當現在的年輕工人退休時，需要重新設計好社會統籌體制。像社會統籌這種再分配性的現收現付成為整個社會保障體系的一部分，是重要的。尤其當社會保障系統擴展到覆蓋更大比例的人群時，更應如此。然而，當和由個人賬戶支付的退休收入結合起來時，現在的支付相當于本省平均工資的25%的目標會導致遠遠高于世界標準水平的替代率。而且隨著人口的老齡化，這一慷慨的受益水平意味著未來的養老金繳費比例會很高——可能僅社會統籌部分就需要支付20%。因此，我們建議認真思考重新設計社會統籌的方式。可能的方案有：

　　１．推遲退休年齡（從而減少人們享受保障的年份），以減少支出。

　　２．為了減少支出，可以在工人剛退休時，按照當時本省平均工資的25%發放養老金。但養老金在此后的逐年增加要慢一些，低于當年平均工資的25%。

　　３．采取完善的方案補充個人賬戶，以替代原有的社會統籌福利。當前，社會統籌不但提供福利給高收入者，也提供給低收入者。社會統籌反過來可以給來自個人賬戶的退休金提供一個基準，或提供一個反映了人們其他的退休資源的平均水平的福利。

　　建立投資式個人賬戶

　　我們認為，中國設立投資式個人賬戶是一個明智的決定。這主要是因為：

　　１．投資式賬戶承諾未來的福利是可信的，并且使養老金繳費和未來收益之間的聯系顯得透明。這兩個特征對于提高繳費率特別重要，因此也能擴大這個養老保險體系的覆蓋面。

　　２．投資式賬戶體系將能使長期的養老金繳費比例大大低于如記賬式賬戶這樣的現收現付體系。

　　３．投資式賬戶將有助于中國的金融體系發展。

　　最近，一些外國專家建議，中國應該選用無基金記賬式賬戶體系，在該體系下，人們的個人賬戶僅是一個簿記工具。這樣的方法對于中國這樣的國家有以下四大缺陷：

　　１．因為這些賬戶永遠是空的，工人和企業對于政府未來確實會支付養老金沒有信心。許多工人和企業仍將不愿意繳費。

　　２．因為這樣的體系無需向賬戶注入資金，短期內會產生一些收益，地方和省政府將變得習慣于將這些收益運用于其他目的，這將難以建立一個清楚的規則以促使養老金繳費用于養老金支出。這將會進一步損害工人對于該體系的信心。

　　３．因為記賬式體系是現收現付式的，長期來看，養老金繳費比例會非常高。利用4－8%的養老金繳費比例（具體大小取決于投資式賬戶的回報率），投資式體系能為每個參加養老保險的工人提供相當于其退休前工資的35%的養老福利。在下一個15年，在崗位的工人與退休人員的比例，預測將從3：1下降到2：1。在這個情況下，記賬式的現收現付體系要求的養老金繳費比例大大高于投資式賬戶體系。

　　４．目前，中國的儲蓄率很高，未來不一定會如此。記賬式體系會減少國民儲蓄，從而降低經濟的規模。

　　我們認為中國應該盡快地充分實施投資式的養老保險體系。

　　當前，中國金融體系的發展仍處于起步階段，市場上投資的回報不高于物質資本的投資回報。

　　況且，按照城市職工每年8%的養老金繳費比例納入個人賬戶的基金占中國的GDP的比重較小，相對于經濟中現有的資本存量和

　　通過采取上述四個步驟，以實現社會保障體制的潛力，中國將能夠成功地處理人口老齡化問題并加速經濟的現代化。

　　（作者為美國