華北石油2億元失業(yè)保險金流失 專家稱違規(guī)操作

　　本報記者 楊婷 實習生 李肖璨

　　2005年4月初，中國經(jīng)濟時報記者接到一個匿名舉報電話，舉報人稱，華北石油管理局違規(guī)發(fā)放失業(yè)保險金，涉及資金達2億多元人民幣。據(jù)此，記者趕赴位于河北省任丘市的華北石油管理局調(diào)查。

　　事情其實發(fā)生在五年前，對于華北石油管理局而言，這件事是陳年舊賬。正是這個匿名舉報電話，讓這早已過去的事顯露出來，并由此暴露了現(xiàn)階段對社會保障基金管理的法規(guī)空白。

　　巨額失業(yè)保險金的發(fā)放是否合法

　　2000年8月，華北石油管理局根據(jù)《中國石油天然氣集團公司關于存續(xù)企業(yè)減員增效的實施意見》，制訂了《華北石油管理局有償解除勞動關系實施細則》。細則規(guī)定，勞動合同期限未滿且距國家法定退休年齡5年以上的富余職工，本著自愿的原則，管理局與其協(xié)商解除勞動關系，由單位給予其一次性補償。此行為被協(xié)議解除勞動合同的員工稱為“買斷工齡”。

　　到2001年6月為止，華北石油管理局先后與兩批共計3萬余名有償解除勞動關系的員工簽署了“買斷工齡”協(xié)議書。按照這些員工的工齡，華北石油管理局以4000元／年的標準支付了一次性補償。隨后，被“買斷工齡”的員工，按照華北石油管理局的��2000��29號文件規(guī)定領取了失業(yè)保險金。有知情者向記者透露，共有3萬余人領取了兩年失業(yè)保險金，第一年為每人每月270元，第二年為每人每月250元。由此計算，華北石油管理局共發(fā)放了近2億元的失業(yè)保險金。

　　記者到建設銀行華北石油分行進行暗訪了解到，該分行代發(fā)華北石油有償解除勞動合同員工的失業(yè)保險金。

　　那么，這筆巨額失業(yè)保險金的發(fā)放是否合法﹖

　　在調(diào)查中，有人向記者提供了當時“買斷工齡”的協(xié)議，協(xié)議的有關內(nèi)容如下：

　　甲乙雙方同意解除勞動關系(甲方為華北石油管理局，乙方為解除勞動關系的員工——記者注)。

　　甲乙雙方解除勞動關系后，乙方的社會保險按華北石油管理局保險字��2000��29號文件規(guī)定執(zhí)行。

　　本協(xié)議一式三份，甲乙雙方各一份，河北省冀中公證處一份，經(jīng)甲乙雙方簽字、蓋章并經(jīng)公證后生效。

　　河北省冀中公證處為此作了公證，公證的有關內(nèi)容如下：

　　問：該協(xié)議書的內(nèi)容、條款你是否都看過，是否都清楚？

　　答：都看過，都清楚。

　　問：該協(xié)議書是你自愿簽訂的嗎？意思表示是否真實？

　　答：是自愿的，意思表示真實。

　　記者走訪了河北省冀中公證處，公證處的有關負責人向記者證實，冀中公證處當時是華北石油管理局與員工有償解除勞動合同的公證機構。負責人同時表示，公證處在公證的時候只針對協(xié)議本身，即雙方簽署協(xié)議是否出于自愿，雙方是否清楚協(xié)議內(nèi)容等。

　　公證處的公證，為員工自愿簽署協(xié)議提供了最好的注解。

　　調(diào)查中，記者聯(lián)系到部分被“買斷工齡”的員工，向他們了解了當時“買斷工齡”的情況。

　　華北石油管理局所在地域被任丘市民稱為“油區(qū)”。“油區(qū)”很多三輪車車夫、出租車司機都是被華北石油“買斷工齡”的員工，譚師傅和趙師傅便是這樣的人，他們曾在華北石油工作近30年，是第一批被“買斷”的員工。他們對記者表示，在簽署解除勞動協(xié)議時是自愿的，并向記者證實了“買斷”后領取了兩年失業(yè)保險金，第一年為270元／月，第二年為250元／月。

　　記者到華北石油管理局部分員工居住區(qū)走訪，所采訪的六個被“買斷工齡”的員工都向記者證實，他們是自愿簽署有償解除勞動協(xié)議，并領取了兩年失業(yè)保險金。

　　也就是說，這些與華北石油管理局簽署“買斷工齡”協(xié)議的員工是自愿解除勞動合同的。而按照1999年1月22日國務院頒布的《失業(yè)保險條例》第14條的規(guī)定，只有具備下列條件的失業(yè)人員，才可以領取失業(yè)保險金，并同時享受其他失業(yè)保險待遇：

　　�熞唬牥凑找�(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務滿1年的；

　　�煻��牱且虮救艘庠钢袛嗑蜆I(yè)的；

　　�熑��犚艳k理失業(yè)登記，并有求職要求的。

　　“華北石油管理局的做法是違規(guī)操作，是越職發(fā)放失業(yè)保險金。”北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員、武漢大學社會保障研究中心副主任李珍教授在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時說。

　　“在這件事情中，這些員工領取失業(yè)保險金不符合《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定，華北石油發(fā)放失業(yè)保險金是違反有關規(guī)定的。”中國人民大學勞動人事學院楊立雄教授說。

　　根本原因在于制度漏洞

　　為了進一步弄清真相，記者走訪了華北石油管理局社保中心。社保中心的負責人透露，在業(yè)務關系上，華北石油管理局社保中心隸屬于河北省社會保險事業(yè)管理局�熞韵潞喎Q河北省社保局�牐�但是人員管理及財政支出由華北石油管理局負責。

　　華北石油管理局黨辦的一位工作人員對記者表示，“華油的情況比較特殊。”

　　他所說的特殊，是指華油屬于“一級統(tǒng)籌單位”。幾年前，華北石油管理局社保中心與河北省社保局是平級單位，當國家規(guī)定“企業(yè)不再辦社會，對應部門歸口地方管理”后，華北石油管理局社保中心應由河北省社保局直接管理。

　　按照規(guī)定，歸口管理后，華北石油管理局如果要向職工發(fā)放失業(yè)保險金，應由華北石油管理局社保中心出具申請報告，經(jīng)河北省社保局審核同意后，才能發(fā)放。

　　記者隨后與河北省社保局聯(lián)系，該局失業(yè)保險處有關人士對記者說，“當時的大背景，是國有企業(yè)減員增效，相關規(guī)定都是由中石油出臺的，具體情況你們應該去找中石油了解。”

　　有知情者向記者透露，河北省社保局當時對華北石油管理局給“買斷工齡”的員工發(fā)放失業(yè)保險金一事并不知情，而是這筆失業(yè)保險金發(fā)放以后才得知的。

　　楊立雄教授分析說，社保基金由員工和企業(yè)共同出資形成，一旦形成就不再是某一個企業(yè)或者某一個群體的私人存款，它是進入國家統(tǒng)一保障體系的“基金性共有財產(chǎn)”，屬于社會所有，應由國家相關部門進行管理和監(jiān)督，企業(yè)沒有權利對基金進行私自分配和利用。

　　“失業(yè)保險金是社會保障金中的一類，國家規(guī)定，社會保障金必須由國家統(tǒng)一管理。為什么呢？因為單個企業(yè)不是足夠大的，沒有足夠大的抗御風險的能力。只有政府才有足夠的能力來進行社會保險金的管理和發(fā)放。所以說，社會保險金必須獨立于企業(yè)之外，只能由政府進行統(tǒng)籌管理和支配。所以，國家出臺‘企業(yè)不再辦社會，對應部門歸口地方管理’這樣的規(guī)定是正確的。”李珍教授說。

　　“《失業(yè)保險條例》第二十四條第三款明確規(guī)定：‘勞動與社會保障部門對失業(yè)保險費的征收和失業(yè)保險待遇的支付進行監(jiān)督檢查’，同時，第二十六條也規(guī)定‘財政部門和審計部門依法對失業(yè)保險基金的收支、管理情況進行監(jiān)督’。”楊立雄教授說，“河北省社保局應對華北石油管理局社保中心的失業(yè)保險金進行及時監(jiān)督檢查。

　　那么，為什么會造成監(jiān)管脫節(jié)現(xiàn)象？

　　“企業(yè)部門職能轉變的過程中，存在著管理混亂的問題，造成了違規(guī)操作。這是因為企業(yè)部門向政府部門歸口管理的過程中必然存在著利益沖突，一些企業(yè)不愿意把這些基金轉交給政府，或者是在轉交的過程中出現(xiàn)了名義上是接受地方管理，但實質(zhì)上仍是企業(yè)管理的情況，這就造成了管理層次交叉，管理混亂。問題也就由此滋生。”李珍說。

　　楊立雄認為，我國目前對社會保障制度改革還不徹底，雖然企業(yè)不再辦社會，但在實際操作中，企業(yè)一些應當歸口管理的部門還沒有真正做到屬地化管理。

　　健全法制是解決問題的關鍵

　　從情理上看，華北石油是為協(xié)議解除勞動合同的員工追加了更大的補償。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)領取失業(yè)保險金的員工認為這并不違規(guī)，而是一個正規(guī)的企業(yè)所應履行的責任——盡可能給已經(jīng)沒有工作的員工提供足夠的保障。但換一個角度看，則不一樣。

　　“只要違反了中央和地方政府部門制定的相關規(guī)定，比如1999年1月22日國務院《失業(yè)保險條例》就屬違規(guī)。當然，不能說是違法，因為《失業(yè)保險條例》畢竟不是法律。”北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員、對外經(jīng)貿(mào)大學保險系副教授王國軍接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時說。

　　“華北石油雖說是為了員工利益，但是這種方法不值得肯定。但究其原因還是法律制度不夠完善。”李珍教授說。

　　據(jù)了解，華北石油管理局作為國內(nèi)以及石油系統(tǒng)的社保試點單位，是第一家開始試行有償解除勞動合同政策的企業(yè)，有償解除勞動合同的措施實施不久，該項試點就被叫停，由此帶來了許多遺留問題。

　　在摸著石頭過河的試行階段，在中國還沒有建立起相關配套法律和制度的條件下，不可避免地會存在一些漏洞和問題。

　　“目前我國對失業(yè)保險的管理，只能依據(jù)1999年發(fā)布的《失業(yè)保險條例》以及一些相關的實施辦法和通知，企業(yè)做得不對，其性質(zhì)最多只是違例。要規(guī)范失業(yè)保險的管理，就必須加強社會保障法制體系的建設。最重要的，是需要一部完善的法律出臺，以法律來強制社會保障基金的有序管理。除了立法，還要從司法、監(jiān)控、執(zhí)法等層面完善社會保障法制體系的建設。”李珍說。

　　“有法可依是第一步，只有法律才能阻止違規(guī)操作再次發(fā)生。” 王國軍說。

　　“失業(yè)保險因失業(yè)本身的頻發(fā)性、不規(guī)則性以及涉及問題的多方面性和辦理手續(xù)的復雜性，其管理是有相當難度的，中國的失業(yè)保險制度建立的時間還只有短短的幾年，還不完善。發(fā)達國家都非常重視失業(yè)保險的立法，如日本頒布了《雇傭保險法》，德國頒布了《就業(yè)促進法》。中國的相關法律也正在健全之中，政府應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。”楊立雄說。

　　楊立雄同時認為，除了加強立法外，還應嚴格失業(yè)保險資格條件�熢O立專門的失業(yè)保險資格審核機構，勞動和社會保障部門切實負擔起征收和支付的監(jiān)督責任。同時進一步理順管理體制，明確各部門的責任和權利。另外，要徹底打破條塊分割的管理體制，真正完善屬地化管理。