中國存款保險制度年內有望推出

　　如果中國的銀行破產，誰來料理其“后事”？

　　旨在救助和接管發生支付危機或瀕臨倒閉的銀行機構的中國存款保險制度已經開始進入落實階段。副部級的存款保險基金理事會將可能成為這個制度安排的關鍵機構，負責存款保險事宜。

　　“在央行起草的《存款保險基金條例》(以下簡稱“條例”)初稿中，要求所有銀行強制性參加存款保險；根據各家銀行的資本充足率水平實行差別費率，對資本充足率高的銀行收取較低的存款保險費率；收費標準為各家銀行年末的總資產乘以相應的差別費率。”一位知情人士向本報記者透露。

　　這位人士進一步透露說，該條例將于近期報送國務院，并將交由國務院法制辦、財政部、國家發改委、銀監會等有關部委單位會簽。

　　而可能的時間表是，該條例將在下半年通過會簽，而存款保險基金理事會有望在年內組建并開始運作。

　　理事會制

　　事實上，過去幾年來，存款保險制度的缺失已經增加了金融穩定部門和銀行監管部門化解金融風險的成本。

　　業內人士和海外機構都指出，當前中國的金融體系還面臨著較大的風險，除了國有銀行巨額不良貸款產生的風險之外，對金融穩定的威脅主要來自中小金融機構。由于存款保險制度的缺失，沒有存款保險變成了政府對中小銀行百分之百的存款保險，這種隱性的存款保險加劇了金融機構的道德風險。

　　而如果對這些中小金融機構進行關閉清算，清算損失的大部分將由作為最后貸款人的央行來承擔。2004年11月初，央行、財政部、銀監會、證監會聯合的《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》表示，在少數商業銀行、城鄉信用社等存款類金融機構發生風險后，對居民儲蓄存款的本金和合法利息實行全額保護政策。

　　有關部門負責人表示，之所以實行全額保護政策，就是出于中國尚未實行存款保險制度的考慮。而這樣化解金融風險將會增加央行的貨幣發行，加劇通貨膨脹壓力，使央行在執行貨幣政策和維護金融穩定之間陷入兩難。

　　而熱議中的存款保險制度將可能改變這種兩難的局面。

　　“無論是采取存款保險基金理事會形式還是存款保險公司形式，首要工作是把存款保險制度建立起來，這件事情已經拖延不得了”，一位業內人士如此分析。

　　上述知情人士向記者透露，國務院最終確定的存款保險制度并非直接成立存款保險公司，而是采取類似社保基金理事會的形式，設立存款保險基金理事會，負責存款保險的相關事宜，作為國務院直屬事業單位，級別是副部級。

　　一位業內人士指出，由于存款保險基金與社會保障基金有比較大的區別，因而存款保險基金理事會與社會保障基金理事會的模式會有一定區別。

　　相比較而言，社會保障基金理事會的主要工作就是如何對社保基金進行運作以實現其保值增值的目的，用以彌補將來的社保基金缺口。而存款保險基金理事會的工作就要復雜得多。

　　根據國際經驗，存款保險機構的職能主要有三個方面：聚集保險資金，補償存款損失；監護被保險機構安全經營，對金融風險事先防范；救助和接管發生支付危機或瀕臨倒閉的機構。在正常情況下，存款保險機構也要和銀行監管機構一道，肩負對參保銀行的部分監管職責；一旦參加存款保險的銀行出現支付危機或者面臨破產清算，存款保險機構一方面要讓受保存款得到及時兌付，另一方面還要作為問題銀行的清算人，積極介入問題銀行的清算、重組、破產等具體操作，從而最大限度的保護存款人的利益，減少存款保險基金的損失。

　　相對而言，存款保險基金的收取和通過投資實現保值增值則是相對次要的工作。按照這位人士的看法，以存款保險基金理事會這種“理事會制”來直接進行存款保險基金的收取、投資、兌付以及問題銀行的清算、重組、破產等具體運作，具體操作中難度很大。

　　有關人士透露，按照央行擬定的《存款保險基金條例》草案，擬成立的存款保險基金理事會將作為存款保險基金的最高決策機構，對涉及存款保險基金如何運用等重大問題作出決策，而不進行保費收繳、投資、銀行的監管和問題銀行的處理等具體業務運作；在存款保險基金理事會下面設立類似于存款保險公司的機構，作為理事會的執行機構，負責存款保險基金具體的事務運作。

　　上述業內人士認為，如果以存款保險基金理事會的形式來建立存款保險制度，央行的這個設想差不多是惟一可行的思路。

　　年內開始運作

　　事實上，存款保險制度在中國提出已經有11年的歷史，央行開始研究中國的存款保險制度也有7年的歷史，到現在才算邁出了實質性的一步。

　　1993年的《國務院關于金融體制改革的決定》就提出要建立存款保險基金；1997年底，央行成立了存款保險課題組，由銀行監管二司牽頭負責研究。先后擔任監管二司司長的劉士余和南京明曾擔任該課題組的負責人。2003年，歷經六年的研究，央行存款保險課題組起草了一份題為《構建中國存款保險體系的若干思考》的報告。

　　2003年4月，中國銀監會成立，南京明調任銀監會監管二部主任，存款保險的研究工作就落到了央行金融穩定局身上。

　　但是，進展一直很緩慢。

　　央行前金融穩定局局長謝平和金融穩定局存款保險處處長易誠認為，設計不當的存款保險制度會通過降低存款保險制度參與者的激勵，削弱市場約束，引發道德風險、逆向選擇和代理問題這三大風險。

　　國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧研究員是最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一，他認為，存款保險制度之所以未能建立起來，原因之一就是過去銀行監管部門有人擔心設立存款保險制度會引發三大風險，因此態度比較慎重。此外，四大行是否參加存款保險、最初的保險資金來自何處等技術性問題也困擾著銀行監管部門。因此，存款保險在中國的研究工作步履蹣跚，一直未能提上實際設計日程。

　　直到2004年2月10日，溫家寶總理在全國銀行、證券、保險工作會議的講話中要求，要“探索建立存款保險和投資者風險補償機制”后，存款保險制度的推進工作明顯加快。

　　2004年4月，金融穩定局存款保險處掛牌。5月下旬，央行金融穩定局和央行研究生部共同主辦了“中國存款保險與金融穩定學術研討會”，研討如何設計適合國情的存款保險制度。8月下旬，新任央行行長助理劉士余主管金融穩定工作，業內人士評價劉士余“不僅是一位中國銀行業監管和銀行危機管理的實踐者，而且在對世界各國的存款保險制度、銀行危機處理等問題的比較研究方面頗有建樹。”在劉士余的推動下，《條例》的起草工作開始提上日程。

　　一位知情人士向記者透露，差不多在2004年12月初，央行開始抽調相關人員進行《條例》的起草工作。一個月后，《條例》的初稿最終形成，并在1月7日央行在海口組織召開的“存款保險制度設計研討會”進行交流探討。

　　“一旦確定了存款保險基金理事會這個組織形式，剩下來諸如最初的資金來自何處、是否強制所有銀行參加、是否實行差別費率、按照什么標準來收取保費等等技術性問題都比較容易解決，會簽各方最終會形成共識。如果順利的話，下半年《條例》有望通過會簽，存款保險基金理事會將在年內成立并開始運作”，一位知情人士分析說。