文/鄭秉文

　　我國養老金三支柱改革進入“深水區”。從歷史上講，第一支柱3萬多億元將首次進入投資改革的軌道，第二支柱以修訂20號令與制度結構調整升級為改革主要目的，第三支柱以建立和實施“個人養老賬戶”為改革主要內容。本文在如何防止中國養老保障體系建設“走彎路”上，提出了七項建議和四個“明確”。

　　2015年是我國養老金改革的“大年”。

　　從第一支柱的情況看，基本養老保險基金的投資改革到今年底呼之欲出。

　　從第二支柱的情況看，《企業年金試行辦法》(20號令)即將修訂，借著修訂20號令的“東風”，企業年金、職業年金的年金基金管理結構和體系將有一次重大的跳躍和升級。

　　從第三支柱的情況看，個人養老稅優政策落地指日可待。早在2008年國際金融危機時，國內已經有一些地方開始對個稅遞延型養老保險進行討論和論證，當年12月國務院頒布《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，提出將個稅遞延型養老保險納入國家決策以及“研究對養老保險投保人給予延遲納稅等稅收優惠”的具體議題，其后一直沒有出臺相關政策。據悉，相關配套政策在今年年底之前也將落地。

　　總之，我國養老金第一支柱、第二支柱、第三支柱的改革在今年年底都會“亮相”。

　　第一支柱：年底開始進行市場化投資

　　進入21世紀以來，我國養老金第一支柱以每年約30%的速度快速增長，為投資帶來了巨大壓力。在過去幾年里，我國對基本養老保險基金投資模式進行了三次改革嘗試。

　　第一次是在2008年，主要圍繞應該由各省自行對基本養老保險個人賬戶基金進行分散投資還是應該由中央政府進行集中投資的方式展開討論，沒有上升到政策面，但是第一次政策面與學術界的互動。

　　第二次是在2011～2012年，主要是對我國基本養老保險基金投資體制進行改革嘗試，改革方案共有三種，最后選擇了“專門機構投資運營模式”，即由政府出面建立一個統攬全國的、市場化和多元化的投資機構。

　　第三次是在2015年，這次改革的可選擇方案更多，如各省分散自行投資模式(包括地方政府直接控制的“行政受托”方式和地方政府間接控制的“法人受托”方式)，統一委托給全國社保基金理事會投資模式，建立養老金管理公司進行分散化、競爭性市場投資模式，建立全國獨立投資機構交由專門機構投資運營模式，等等。據悉，本次改革最終仍傾向由中央集中管理基本養老保險基金投資，而不是分散給各省。

　　第二支柱：20號令修訂促進年金制度升級

　　我國養老金第二支柱改革以修訂20號令與制度結構調整升級為主要目的，是企業年金制度在中國再度升級的極好機會，加上今年4月初正式實施了《機關事業單位職業年金辦法》改革，可以在調整修訂20號令的時候一攬子解決，否則很可能產生一些法理上的問題。

　　第一，建議建立或者引入“自動加入”制度，旨在擴大年金參與率。目前，中國納稅人口約為2400萬人，企業年金繳納人數約為2200萬人，如何才能實現數量上的突破？美國2006年通過的《養老金保護法案》(Pension Protection Act，PPA)為擴大參與率采取了很多措施，其中就包括“自動加入”制度。“自動加入”制度可以解決很多問題，如機關事業單位改革后即實現年金的全覆蓋，必然涉及公平問題，如果引入“自動加入”制度，私人部門和公共部門站在一個平臺上，等于為機關事業單位年金全覆蓋提供了政策依據；又如由于企業工人年金只在幾千萬人口內建立，不能覆蓋到幾億人口，絕大多數人的退休收入就會減少一大塊。可見，“自動加入”制度是機關事業單位改革建立職業年金制度的一個理論依據，也是提高企業年金參與率的一個重要舉措。

　　第二，建議放開“有限個人選擇權”，提高總體收益水平。個人資本化賬戶的投資模式在全世界共有四種：第一種是由中央政府決定全國所有養老金賬戶資產的投資，也稱為“中央公積金制度”，目前新加坡等十幾個國家均實行這種制度；第二種是由賬戶持有人決定的“完全個人選擇模式”，相當于香港地區的強基金模式和智利模式實行的制度；第三種是由賬戶持有人在雇主提供的標準化產品范圍內進行“有限個人選擇模式”；第四種是中國獨有的模式，即由年金發起人或年金受托人統一投資的“企業統一模式”。

　　概括而言，“企業統一模式”有六個缺陷：第一，不能同時滿足所有人的風險偏好；第二，不同風險偏好和不同年齡的人群不加區分地只由一個統一的產品計劃進行覆蓋，因而只能降低風險容忍度，甚至將其作為最大公約數，實施保本戰略；第三，低風險低收益，保本戰略的低風險偏好必然降低整體收益水平，意味著全體職工都只能享受一個比較低的養老金收益水平；第四，養老基金是長期投資基金，這樣的短期化運作顯然不利于提高其收益水平，尤其對青年人來講是吃虧的；第五，全國按照一個基本格式進行配置，將很難發揮出投資管理人各自的獨特性；第六，產品缺乏多樣性和靈活性，同質化嚴重，缺乏市場服務意識。

　　美國401k計劃等DC型計劃(繳費確定型)在2006年以前實行的就是“完全個人選擇模式”，當時存在兩個極端現象：或者百分之百持有股票，或者百分之百持有貨幣和債券，很少有人根據持有人的不同年齡、不同風險偏好對資產進行有效配置，這就是“兩個山墻”現象，是“完全個人選擇模式”的缺陷，即賬戶持有人不可能理性地根據年齡等風險偏好有效配置賬戶資產。于是，美國于2006年立法通過了《養老金保護法案》，此后，“兩個山墻”的現象得到逐漸緩解，而根據年齡和風險偏好持有權益類資產比例的人數越來越多。從圖2可見，淺色部分越來越多，異軍突起，就是隨著年齡變化而持股比例相應發生變化的人群，其與圖1相比形成巨大反差，越年輕，持股比例越大，人數也越多。重要的是，淺色部分還顯示隨著人們年齡的增長，持股比例越來越少，資產配比日趨理性。

　　第三，建議引入和建立QDIA，即“合格默認投資選擇”，克服傳統401k的“山墻病”。為什么2006年之后美國治好了401k的“山墻病”？這是美國2006年改革為我國帶來的一個重要啟發，那就是引入QDIA！目前，除美國以外，英國、澳大利亞、瑞典、愛爾蘭、意大利等都引入了“合格默認投資選擇”(Qualified Default Investment Alternative，QDIA)，一些新興市場國家如智利、墨西哥、捷克、秘魯、拉脫維亞等也都相繼引入了QDIA。建立QDIA實際上意味著在原有的有限選擇之外，由雇主再為雇員提供兩個選擇：一個是“生命特征基金”，另一個是“生命周期基金”。這兩個系列基金的建立和提供，治好了401k的“山墻病”。所以，建立中國版QDIA應是修訂20號令的一項重要任務，是企業年金制度升級改革的一個重要組成部分。

　　第四，建議建立和提供“生命周期基金”和“生命特征基金”，它們是QDIA的載體。“生命特征基金”(Life Style Funds)也稱為“目標風險基金”(Target Risks Funds)，是根據預先確定的風險程度將股票基金、債券基金、貨幣市場基金等按一個固定的比例混合在一起組成一個新基金，多冠名為“進取型基金”、“穩健型基金”、“保守型基金”等。雇員可以根據自己的經濟情況和風險偏好在這些標準的平衡型基金里自由選擇，而無須親力親為進行資產配置。“生命周期基金”(Life Cycle Funds)也稱為“目標日期基金”(Target Date Funds，TDFs)，其特點是只要選擇之后，就可以“放置一旁”，隨著年齡增長及生命周期的變化，其資產配置比例會自動發生變化，權益類的產品比例越來越少、固收類的產品比例越來越多。

　　在美國401k市場上，2006年改革的效果非常好。2006年“目標日期基金”資產僅占401k市場總資產的5%，2013年這一比例就達到15%；401k賬戶持有人在2006年只有19%持有目標日期基金，而到2013年底已高達41%。截至2014年底，生命周期基金的資產總額已達7030億美元，生命特征基金達3940億美元，二者合計高達1.1萬億美元，占當年DC型養老金6.8萬億美元的16%。顯然，2006年以來，美國的“兩金”有了一個飛躍，這是美國2006年企業年金制度改革的成果，也是圖2中淺色圖形快速發展的主要原因，是“兩個山墻”逐漸縮小和消失的主要原因。

　　第五，建議大幅度提高股票投資比例上限，為建立和發展“生命周期基金”和“生命特征基金”創造條件。當前企業年金股票投資比例上限的規定是30%，其適應的是目前實行的“企業統一模式”投資策略和體制，一旦將生命周期基金作為合格默認投資工具，其體例在QDIA之下投資組合資產配置的動態調整空間將會很小，“下滑航道”坡度也會過于平緩，甚至無法設計，達不到國外同類產品的效果。原因是在“企業統一模式”下，如前所述，其最大公約數是退休群體，因而只能降低風險容忍度，實施保本戰略。因此，放開“有限個人選擇”和引入“兩金”將要求必須提高股票投資比例的上限。

　　第六，建議制訂一些補充性措施，彌補103號文制定的EET稅收政策。2013年12月人社部發布的《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》(103號文)對發展企業年金、完善中國版401k的EET稅優政策(后端納稅模式，即繳費及投資階段均不納稅，僅在退休后領取階段納稅)起到了非常好的作用，是一個歷史性跨越。但由于我國實行的不是綜合所得稅制，在實行純粹的EET時存在一定的困難，這是始料未及的，因而需要一些補充性措施來“補臺”，對103號文進行完善。比如：在領取退休年金時設定免稅額；職工個人繳費超過4%但沒有超過8.33%的部分在領取時不得進行重復征稅；在不存在“資本利得稅”的情況下，不對企業年金投資收益部分征稅，否則不利于調動企業員工參加年金制度的積極性；將2014年1月1日劃斷為稅收政策界限，對期限之前的繳費實行“老政策”，之后的繳費實行“新政策”，以保證公平；等等。

　　第七，建議建立中國版的“羅斯賬戶”，即建立TEE稅收政策(前端征稅模式)，作為年金稅優政策的“替代性措施”。為擴大年金參與率，發展年金市場，中國還應開辟TEE稅收政策。美國401k實行的是EET優惠政策，但決策人發現，美國仍有相當一部分人需要前端征稅的TEE政策，因此，1994年美國議員羅斯建議并最終通過立法，建立了TEE政策，即“羅斯賬戶”。截至目前，美國401k中選擇加入羅斯賬戶的人數超過了總人數的15%。由于中國實行的是分項所得稅制，TEE更適合分項所得稅制，因此建立中國版“羅斯賬戶”非常必要。尤其是隨著個人所得稅和資本利得稅不斷完善的情況下，加入“羅斯賬戶”將擁有更多優勢，也更易于調動人們加入養老金的積極性。

　　第三支柱：個人養老稅優政策年底出臺

　　第三支柱全面深化改革的主要內容是建立和實施“個人養老賬戶”，即“個人商業養老保險”。這是中國養老保障體系建設中的一個重要領域，需要通力合作，需要頂層設計，需要長期發展戰略，需要吸收國外的經驗教訓。因此，至少應明確以下四個問題。

　　第一，要明確個人養老稅優政策的標的物。個人養老稅優政策不應該與某類產品綁定，也不應該與某些行業的機構綁定，更不應該與雇主綁定。個人養老體系應該是市場化的，可以在窗口零售的，與雇主分離的。否則，個人養老金就會變成“企業年金第二”，失去個人養老體系的本來意義，其“消費群體”就會縮小到兩三千萬建立企業年金的職工范圍，而無緣于數以億計的廣大居民、流動人口和靈活就業人口、農民工和農民，從而背離了建立個人養老體系的設立宗旨。

　　第二，要明確個人養老稅優政策的人群范圍。從本質上講，在中國建立個人養老稅收優惠系統實際上是對個稅體制的一次改革。盡管2011年我國個稅起征點提高到3500元之后，納稅人數量陡降至還不到3000萬人，但是，能夠享受個人養老體系稅收優惠的范圍卻遠遠大于當前納稅人的范疇。換言之，泱泱數以億計的城鎮和鄉村勞動就業人口雖然不是納稅人，卻享有個人養老體系的稅優待遇，因而從本質上，個人養老稅優政策改革涉及的是中國個稅體制的重塑問題和個稅體系改革的方向問題。同時，它還為從目前的分類征收所得稅制向綜合征收所得稅制轉型、或向分類與綜合相結合的混合型征收稅制轉型奠定了基礎。

　　第三，要明確個人養老稅優政策的實施載體。個人養老稅優政策的載體是一個個人賬戶，在美國叫“個人退休賬戶”(Individual Retirement Accounts，IRAs)，在中國則可以稱為“個人養老賬戶”(Individual Pension Accounts，IPAs)。

　　IPAs應該具有如下基本特征：是在中國境內就業人口統一在登記機關登記注冊的個人賬戶，在號碼上具有唯一性，但在不同金融機構使用時則是開放式的；是一個資本化的賬戶，賬戶持有人可以對賬戶資產實施資產投資行為。通過這個賬戶，持有人可以在市場上購買不同的標準化的養老金產品，包括生命周期基金，也包括生命特征基金；是一個信托賬戶，既是賬戶持有人個人的資產，具有明確的個人私有性質，又與其他個人家庭財產是分離的、獨立的；賬戶投資的產品既是提供商所提供的產品，但與產品提供商的資產又是相分離的，獨立于提供商的資產(如生命周期基金或生命特征基金)。

　　所以，IPAs不是一個養老產品而是一個投資賬戶，不是一個契約合同而是一筆信托財產，不是一個靜態的保險單而是一個終生不斷的投資行為(投資者)。IPAs實際就是個人享受養老稅優政策的一個載體，通過這個載體，人人都可成為投資者，享受國家提供的稅優政策。

　　第四，要明確同時提供兩種稅優政策的必要性。中國實行IPAs，一定要同時提供EET型個人養老賬戶和TEE型即中國版羅斯賬戶的兩種稅優政策，供普羅大眾根據自己的條件進行選擇。

　　美國的羅斯賬戶之所以廣受歡迎、發展迅速，是因為其對中產階層來說是一個很好的可以規避資本利得稅的工具。對中國來說，有三個預期則是必須考慮到的：一是實施資本利得稅是遲早要發生的事情，因此，建立TEE賬戶是“個人養老賬戶”擴大覆蓋率的動力所在和需求所在；二是作為國際上的新興市場，中國中產階層的發展前景不可限量，TEE型個人養老賬戶無疑將是他們避稅的一個重要選擇，中產階層將成為TEE型個人養老賬戶的主要需求群體；三是盡管中國正在向綜合所得稅制的方向努力，但仍需時日，在這個漫長的過程中，在當前分類征收個人所得稅制的環境下，TEE型的IPAs將是更受歡迎的，也是更加簡便的。換句話說，在當前中國實行分類所得稅的體制下，TEE型賬戶的便攜性、可及性與透明性的三個特征將更加突出。

　　(作者為中國社會科學院社會保障研究中心主任、美國研究所所長。后期文字整理中張笑麗亦有貢獻，特此感謝。本文刊載于《當代金融家》雜志2015年第7期)