文/楊燕綏

　　中國正在接近深度老齡社會，養老金結構混亂，政府欠賬和承諾過多，激勵性不足。如何合理界定基礎養老金，完善個人賬戶養老金以緩解其壓力，是一舉帶動其余的積極戰略問題，而不僅是財務問題。

　　福利制度設計大師貝弗利奇(William Ian Beardmore Beveridge，1908～2006)認為：“在確定國家最低保障水平時，應當給個人留有一定空間，使其有積極性參加保險(積極就業)，為自己和家人提供更高水平的保障。”這里描述了“國家供面包”與“自己買黃油”的結構效應及其發展戰略。養老金包括公共計劃和個人計劃，前者稱基本養老金，是保障老年人日常基本生活開支的現金流；后者稱補充養老金，用于改善老年生活。前者的價值在于穩定人生和社會，后者的價值在于促進就業和增加積累。

　　養老金改革需要政治決策

　　貝弗利奇在20世紀40年代英國進入老齡社會時強調：“老齡人口規模巨大，一方面，養老金應避免老人陷入貧困；另一方面，每增加1先令養老金都要付出昂貴的代價。養老金政策不應催促人們退休，強迫有工作愿望和工作能力的人退休，強迫沒有工作能力的人在崗位上掙扎，都是錯誤的、不公正的，是任何社會保障制度都要避免的。”

　　70年后的中國出現了同樣的人口結構，1991年職工養老金開始實施統賬結合的結構性改革。1998年，國有企業減員增效改革不得不讓大批有工作能力的人員提前退休，此后始終沒有為此做出預算和補償，試圖用后人繳費彌補前人的賬(這可能成為政府失靈的典型案例之一)，因不能全國統籌和遇到人口老齡化，這個平衡在2014年以后很難再持續下去(28%費率需要降低，內部贍養比開始低于3：1)。一面是約3萬億元人民幣職工個人賬戶空賬記錄(事實負債)，另一面是部分勞動力流入城市的養老保險費累計結余3萬億元人民幣(不平衡的結余)，中國養老金的抉擇進入一個十字路口。

　　第一，養老金等于未來1/4人口的1/4日常開支，這是一個巨大的政治問題，不能由幾個部門和少數人決定，應當發動國民教育和社會討論，在曉以利害后由黨中央作出決策。亟待償還舊賬和規劃未來，不償還舊賬會損失政府信譽；缺乏精算與法律保障的增加養老金允諾，會導致大規模的財政危機。為此，需要區分政府責任和財政部門的責任，財政部門僅對現收現付的基本養老金和政府補貼有發言權，不能決定養老金制度結構和戰略。

　　第二，中國正在快速地進入深度老齡社會(約10年)和接近超級老齡社會(約25年)，60歲以上人口已達到2.2億，現行政策在催促人們退休。2010年人口統計數據顯示，約有40%女職工在50歲和男職工在60歲之前領取養老金退出正規就業，目前干活的人數在迅速減少、領錢的人數在迅速增加，社會保險基金收入增長率低于支出增長率；早退休的人由于繳費記錄少而領取低水平的養老金，如果沒有個人積累，在遇到通貨膨脹時難免淪入銀發貧困群體。總之，不良的社會數據對宏觀經濟發展很不利，養老金決策至關重要，需要當機立斷，既不能拖延，也不允許出錯。

　　“水能載舟，亦能覆舟”

　　發達國家均通過養老金法律來規范國家與國民的養老金關系。一方面，促進就業和規范用人單位、職工和居民的繳納稅費責任，為養老金計劃開源；另一方面，承諾政府的基本養老金支付責任，為老遺殘人口提供基本保障。在國家進入老齡社會后，這個規劃和承諾非常重要，且需要兼顧公平性、激勵性、持續性和流動性。

　　“二戰”后，發達國家紛紛進入老齡社會(見表1)，國際勞工組織《社會保障最低標準公約》(102號)要求養老金替代率達到工資的45%(此后建議書將其提到55%)。絕大多數發達國家加入了102號公約，英國基于公民關系鞏固國家養老保險計劃，德國基于勞動關系鞏固社會養老金保險計劃，養老金待遇逐漸提高。一些歐盟國家提到退休前收入的80%以上，公共養老金趨于“一大二公”，越來越像社會主義福利。美國沒有及時加入這個公約，而是按照“先就業、后福利”的補缺原則鞏固老遺殘持續收入保障計劃，養老金替代率始終在40%左右。總之，發達國家在戰后迎來社會穩定和經濟快速發展的局面。

　　值得關注的是，“養老金福利夢”一旦遇到人口老齡化和經濟低增長的挑戰，穩定社會的基石就可能演化為“定時炸彈”。20世紀70年代，發達國家紛紛進入深度老齡社會(見表1)，勞動人口與老齡人口的比例約為5：1，繳納稅費人口與養老金領取人口比例約為3：1，養老金稅費約占工資的17%，養老金支付約占財政支出的20%。如果沿用傳統方式由國家獨立承擔人口老齡化后養老金支付風險，政府將面臨財政負擔趨重和勞動力市場趨弱的雙面風險。年輕人對公共養老金失去信心，為避高額稅費而選擇非正規就業；大齡人員為搭乘“公共便車”而拼命提前退休；隨著領錢的人數多于工作的人數，社會問題將導致經濟陷入惡性循環圈，公共養老金悲劇隨時可能爆發，如同今天的希臘。

　　1994年，世界銀行[微博]發布報告《預防老年危機，保護老年人及促進經濟增長政策》，引起全球養老金模式和結構性改革的浪潮，發達國家在夯實基礎養老金的同時，以極大的創新精神聯合國[微博]民和利用市場機制開辟養老金第二支柱，即個人養老金。一方面，修訂養老金法律，增加領取基本養老金的條件，相對降低基本養老金支付水平(德國為個人工資的42%，美國41%，英國39%，日本37%)。另一方面，通過減免延期征稅激勵(減稅額占GDP的0.5%～1.5%)，強制或鼓勵個人通過就業、儲蓄和投資來增加養老金的充足性。在34個OECD成員國中，公共的、強制儲蓄的和自愿儲蓄的養老金總替代率為平均工資的61%，約占財政支出的16%，占GDP的8.3%(預測到2020年為9.8%，2030年為10.6%，2040年為11.2%，2050年為11.7%)。

　　2010年以后，發達國家陸續進入超級老齡社會，在OECD國家《發展規劃(2010-2060)》中，將人口年齡結構變化和老年贍養比納入經濟社會發展常態，指導養老金制度改革，主要措施包括：勞動年齡與人均壽命掛鉤，延長到70歲，實現勞動人口70%就業參與率，增加養老金待遇與繳費的關聯性；建立早減晚增的養老金領取機制(見表2)，引導國民增加就業和延遲領取養老金；針對碎片化問題整合基金管理和信息管理機制，降低管理成本和提高服務水平。

　　個人養老金：社會進步的強心劑

　　個人養老金包括強制個人儲蓄、自愿儲蓄(職業養老金、個人儲蓄)，通常在稅前列支，計入個人賬戶，依法市場經營，并非傳統的家庭儲蓄，是政府聯合個人和市場共同經營的養老金計劃，是具有信息時代特征和適應老齡社會的養老金制度創新。其八大創新價值如下：一是政府讓渡了一部分稅收(在OECD成員國占GDP的0.1%～2.0%)，降低了稅制成本和提高了稅費利用率；二是企業增加了部分定向福利成本，密切了勞資關系；三是培育了受托人和機構投資者，擴大了資本市場規模，深化了資本市場的治理水平；四是將市場的一部分收益轉化為養老金，增加了養老金積累渠道；五是激勵了個人增加就業、繳費和延遲退休的積極性；六是增加了勞動力市場供給，抑制了養老金稅費率上升，促進了企業發展；七是推動了國民投資教育，增加了老齡人口的財產性收入，改善了養老資產結構，提高了老齡人口的購買力；八是推動了政府職責轉變和授人以漁的公共治理能力建設。

　　截至2011年，在OECD成員國中有18個國家建立了強制性個人儲蓄計劃(覆蓋15～64歲人口)，在荷蘭覆蓋職工的88%，智利為75.6%，瑞典為70.5%，澳大利亞為68.5%；有18個國家建立了自愿型職業養老金計劃，在德國覆蓋職工的56.4%，加拿大為33.4%，英國為30%，美國為41.6%；有22個國家建立了自愿型個人養老儲蓄計劃，在捷克覆蓋職工的62.1%，德國為35.2%，新西蘭為63.7%，英國為11.1%，美國為22%。

　　個人養老金有實際賬戶(DC)與名義賬戶(NDC)兩類。實際賬戶即指對賬戶資金進行實際投資運營，養老基金持有人直接(個人管理)或者間接(受托人管理)承擔投資風險和獲得投資收益的制度安排。2013年，OECD機構投資者年累計資產總計92.6萬億美元，其中24.7萬億美元來自養老基金，5.1萬億美元來自公共養老儲備基金，占總計資產的32.18%；養老基金資產占GDP比例加權平均值從2012年的77.1%上升到84.2%；其中荷蘭到達最高值，為166.3%。德魯克(Peter F.Drucker，1909～2005)斷言，靜悄悄的養老金改革使美國工人擁有了大量資產，在實際上進入了社會主義。截至2013年，在16個OECD成員國中，養老金年均凈投資收益為4.5%，其中美國最高為11.7%，丹麥最低為4.7%。

　　此外，為避免投資風險，也有少數國家嘗試名義賬戶，將雇主繳費、個人繳費、稅收減免和投資收益均作為權益計入個人賬戶，待退休后由計劃發起人兌現。需要指出的是，名義賬戶制度需要依賴嚴格的法制和精算基礎取得參保人的信任，養老金權益所有人承擔信任風險。

　　“二元結構”養老金改革越早越好

　　經過30多年養老金結構調整，國家和個人的養老金關系發生了質變(見表3)，以適應人口老齡化。一方面，養老金支出占GDP比重從5%升到10%～14%，但美國和英國公共養老金僅占6%左右，法國仍以公共養老金為主，德國二元結構養老金初見成效，澳大利亞控制有效，希臘的情況比較糟糕。另一方面，老齡人口的資產結構發生變化，以美國為例，轉移支付、勞動經營和資本利得各自約占1/3，老齡人口擁有優質的資產結構，可以降低企業和勞動人口的贍養負擔，提高購買力和拉動經濟發展。

　　中國正在接近深度老齡社會，養老金結構混亂，政府欠賬和承諾過多，激勵性不足。由于個人賬戶不確定，社會公眾士氣不足，很多青年人因費率高更愿意選擇非正規就業；很多大齡人員想盡辦法提前退休和反對延遲領取養老金；中年人養老保險個人繳費多年，正在擔憂血本無歸。如果因為遇到財務問題和治理能力問題而放棄和繼續做空個人賬戶，則將失去激勵個人的手段，將未來養老金支付負擔全部集中在政府肩上，違背了分散風險的原則。

　　不能得到社會支持的公共政策是無法持續的。做空個人賬戶后，職工養老保險淪為現收現付的政府擔保模式，國民對基礎養老金的期望值越來越高，養老保險支出增長快于收入增長，當年資金缺口越來越大。因此，亟待合理界定基礎養老金，完善個人賬戶養老金以緩解其壓力。

　　十八屆三中全會堅持統賬結合模式，提出“基礎養老金中央統籌、實現精算平衡、完善個人賬戶和保護受益人利益”的指導思想，完全符合中國老齡社會時間表和養老金制度建設原則。“全覆蓋、保基本”的國民基礎養老金越早越好，但不是越高越好。2014年，中國已經完成機關事業單位與企業職工養老保險整合、城鄉居民養老保險整合，由此構成了一個由職工基礎養老金和居民養老補貼組成的國民基礎養老金的雛形，亟待完善參保人信息系統、建立基礎養老金稅制(由社會保險費制轉移，夯實費基，適度降低企業費率從20%到15%左右，分解職工繳費4%進入社會統籌)、分別建立職工和居民兩類基礎養老金待遇調整機制(職工基礎養老金不高于社會平均工資的40%，居民養老補貼不高于上年度消費支出的40%)、通過社會保障一站式服務系統支付養老金。目前，領取職工養老保險的人數尚未過億，“老人老制度”的成本尚可接受，而決策越晚則轉制成本越高。

　　“人人參與、人人擁有”的個人養老金越多越好，但不是政府管得越多越好。近10多年來，中國職工和居民開始擁有養老金個人賬戶，但職工賬戶被做空，居民賬戶在貶值，職業年金和企業年金是集體戶。清華大學養老金指數顯示，中國養老金的公平性有所提高，流動性有所改善，但持續性在不斷下降。為此，根據安聯養老金持續性指數排名，中國在50個國家中排第45名。如果用職工養老保險繳費的4%，加上用人單位配款4%和自愿儲蓄，實實在在的個人養老金賬戶可以讓人們看到實惠，進而激勵就業、參保和延遲領取養老金，培育養老金受托人制度和養老金市場規制。可見，充足的養老金是改善老年生活和拉動“銀色經濟”的助力。

　　總之，全覆蓋、保基本的基礎養老金是政府責任，但不能包攬太多，要預防公共悲劇。此外，政府和國民都應當學會管理養老金賬戶，這種參與和分享代表著社會進步。即使主張將企業繳費和職工繳費全部計入個人賬戶的大名義賬戶制，也應當留出1/3由個人參與和市場運營。所以，在法制健全和精算基礎良好的瑞典，在實行名義賬戶養老金計劃的同時，還是留出了一部分資金給實帳運營。可以說，這是一舉帶動其余的積極戰略問題，而不僅是財務問題。

　　(作者為清華大學公共管理學院教授、博士生導師、就業與社會保障研究中心主任)