文/杜華國 陳永寧 楊澤強

　　編者提示：大力發展農業保險、積極探索政策性農業保險業務，對有效分散農業經營風險、保障農民收益、推動農村經濟社會發展具有十分重要的意義。本文以甘肅省酒泉市為例，對政策性農業發展情況進行了調查，重點分析了制約西部地區基層政策性農業保險發展的因素，提出了相關的政策建議。

　　甘肅省酒泉市自2007年開始政策性農業保險試點工作以來，在拓展保險業務種類方面開展了有益的探索，陸續開辦了能繁母豬保險、奶牛養殖保險、玉米制種保險、啤酒花種植保險、日光溫室保險和婦女貸款人身意外傷害保險等6個險種。各項業務在初期發展迅速，對分散農業生產和畜牧養殖風險起到了積極的作用，社會效益和經濟效益明顯，但由于受多方面因素影響，政策性農業保險自2010年以來發展面臨較大困境。

　　2008年至2011年，酒泉市全市政策性農業保險業務累計實現保費收入1960.53萬元，3年間理賠支出共計1077.75萬元，賠付率達54.97%。總體來看，各類政策性農業保險業務的開展，有效分散了農戶在種植(養殖)業經營過程中的重大病害、自然災害等風險，在提高農業綜合生產能力、促進農民增收方面起到了非常積極的作用。但酒泉市政策性農業保險在發展過程中，仍然遇到了不小的困難，導致發展速度比較緩慢，一些險種甚至出現保費收入連續下滑的趨勢，個別縣市還出現了試點業務中途停辦的情況，給承保公司和廣大農戶的正常生產經營活動造成了一定的影響。

　　面臨的困境

　　目前，西部地區政策性農業保險發展面臨的問題主要有以下幾個方面：

　　一是政策性農業保險缺乏法律法規支持。面對高度市場化的保險市場，保險公司看中的更多是經濟收益，而對低收益、高風險的政策性農業保險業務并不積極，甚至存在抵觸情緒。這表明，目前單純依靠政府行政文件推動的做法已經不能適應業務發展需要，必須依靠完整的法律法規來推動。但是到目前為止，我國至今尚無一套完整的、專門針對農業保險領域的法律法規對政策性農業保險的運作及國家扶持政策作出明確規定，成為制約政策性農業保險持續健康發展的根本原因。因此，當務之急應盡快健全完善農業保險法律體系，依法保障參與各方的利益訴求。

　　二是地方政府補貼到位不及時，正常賠付工作受到影響。同時，政策性農業保險補貼由中央、省、市(縣)三級財政按比例分擔，財政部門根據養殖戶應承擔保費的收繳情況進行相應支付、分批到位，養殖戶自繳保費與中央、省、市(縣)財政補貼資金不同步，導致保險公司無法及時出保單，給保險公司承保和理賠造成了一定影響。

　　三是綜合賠付率過高，保險公司承保積極性不高。從酒泉市政策性保險實施情況來看，2008～2010年，全市政策性農業保險綜合賠付率為61.24%，政策性能繁母豬保險和奶牛保險的綜合賠付率分別達到了74.75%和86.24%，個別縣市部分險種賠付率甚至達到了117%，嚴重影響了保險公司經營政策性農業保險業務的積極性。

　　四是農業保險風險分散機制缺失。由于在農業領域尚沒有建立類似風險釋放和分散的制度機制，例如再保險制度或農業風險補償基金等，使得保險公司經營政策性業務形成的虧損得不到保障性補償，巨災損失完全由保險公司獨立承擔，大量風險集中于經營主體自身，在頻發的自然災害面前，以目前的運作方式保險公司根本無力承擔。

　　五是政策宣傳不到位，農民自愿參保意識不強，道德風險突出。農民“靠天吃飯”的思想根深蒂固，加之大部分保險公司在鄉鎮不設營業機構，宣傳工作不到位，一些農民對農業保險的認識非常有限，還缺乏“買一份保險，得一份保障”的理念，有些農戶因不了解保險政策，在遭災后常常出現因賠付額度與其心理預期有差距，從而對農業保險產生誤解和不信任。

　　政策建議

　　建議從以下幾個方面進一步加快發展政策性農業保險：

　　一是加快農業保險立法進程。國家應盡快出臺《農業保險法》，把政策性農業保險制度納入保險法律體系，用法律的形式明確政府、保險公司、農戶等市場主體在農業保險中的權利和義務，使農業保險真正有法可依、有章可循，運用法律手段推動農業保險制度貫徹實施，提高農業抗御自然災害的能力，促進農村經濟持續健康發展。

　　二是完善農業保險政策體系和運行機制。隨著新農村建設步伐的加快和農業產業化的快速發展，政策性農業保險的需求必將越來越大。因此，為規范政策性農業保險業務，應盡快組建微利經營、由各級財政按比例給予資金支持、專門經營農業保險業務的政策性農業保險機構，把政策性農業保險從商業保險中分離出來，盡快形成具有我國特色的政策性、商業性互為補充的農業保險體系，使農業保險業務向多元化發展。

　　三是探索建立合理的政策性農業保險風險轉移分攤機制。設立農業再保險公司，對商業性農業保險的風險進行轉移，分散農業保險的經營風險，消除保險公司的后顧之憂；建立政府主導下的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定比例的補償，緩解商業性保險公司經營目標與農業保險效益低的矛盾，調動其開展農業保險業務的積極性。

　　四是改進補貼資金管理，加大政策扶持力度。在各級財政保費補貼資金不能同時到位的情況下，可以嘗試由縣級財政先行墊付補貼資金，再由中央和省級財政統一為縣財政下撥資金，使符合條件的農戶能夠及時投保并使保單生效。可以探索對開辦農業保險業務的保險公司予以減免稅優惠政策，對積極發展農業保險的保險公司給予一定資金的直接獎勵，在政策上給予支持。可以把農業保險與農村信貸結合起來，探索發展保單質押貸款，讓保單變活，增加農戶對參加農業保險的認同；同時，有關部門可以出臺政策，當經營農業保險的公司出現暫時流動性資金不足時，允許其申請一定額度的低息貸款，并鼓勵農業保險公司積極利用現有的農村金融機構網點優勢銷售政策性農業保險產品。

　　五是大力開展農業保險宣傳工作。保險機構要和政府宣傳部門聯手，加大保險政策和保險知識的宣傳力度，利用科教片、宣傳專欄等靈活多樣、通俗易懂的形式，重點宣傳農業保險在保障經濟、穩定社會和造福百姓方面的作用，擴大農民保險知識面，讓農民自覺參加農業保險，主動積極辦理農業保險，切實提高農民規避農業風險、防范自然災害的能力。

　　(作者單位為中國人民銀行酒泉市中心支行)