吳定富：把握新形勢 增強保險監管能力

　　-　中國保險監督管理委員會主席 吳定富

　　適應新形勢，把握新要求

　　經濟社會發展對保險監管提出了新要求

　　黨的十六大以來，黨中央國務院提出了科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等一系列重要戰略思想，特別是剛剛通過的“十一五”規劃提出了實現宏觀經濟平穩運行、產業結構優化升級、城鄉區域協調發展、公共服務明顯增強等目標，為發揮保險的功能和作用提供了廣闊的空間。國民經濟持續增長、經濟結構逐步調整，要求保險業發揮“助推器”的作用，特別是促進重點行業、落后區域以及農村經濟的穩步較快增長。社會各階層對醫療、養老保障的需求越來越強烈，要求保險業發揮 “穩定器”的作用，推進多層次社會保障體系的建立和完善。政府的體制改革逐步深入，職能分工將更加合理，職能界定將更加清晰，要求保險業充分發揮自身優勢，積極參與社會管理。

　　保監會作為保險業的監管和主管部門，有責任促進保險業又快又好地發展，更好地為經濟社會發展服務。這就要求我們必須不斷改變傳統思維方式，充分發揮主觀能動性，不斷提高引領保險業發展和防范保險風險的能力。

　　我國保險業發展的階段性特征對保險監管提出了新要求

　　黨的十六大以來，我國保險業取得了很大的成績�？傮w上看，保險業具備了進一步加快發展的基礎和實力，但同時仍存在一些制約發展的障礙和不利因素，呈現出一系列階段性特征。深入研究和把握這些特征，是保險監管工作適應形勢的重要前提。

　　第一，保險業堅持了統籌發展的方針，業務持續較快增長，在滿足不同收入水平、不同區域、不同層次的保險需求方面取得了明顯進展，保險的社會影響日益擴大。但是保險業的整體規模仍然較小，發展水平仍然較低，還沒有滲透到經濟的各行各業、生活的各個領域和社會的各個階層，保險業發展不均衡的格局還將在一定時間和范圍內存在。

　　第二，保險業堅持了以改革促發展的方針，現代企業制度初步建立，保險監管體系逐步健全，為加快發展注入了強大動力。同時保險業還面臨諸多體制性、機制性障礙，改革進入攻堅階段，體制創新任務艱巨，下一步的改革必然要觸及更深層次的矛盾和問題。

　　第三，保險業堅持了調整結構、科學發展的原則，傳統的依靠鋪攤子、上規模的發展模式被逐步摒棄，保險公司開始主動調整業務結構，注重速度與質量、結構、效益的統一。但是，保險業結構調整還停留在比較初級的層面，市場競爭手段單一、業務發展模式粗放的問題還沒有得到根本解決，誠信形象不佳、競爭不夠規范、技術手段落后等仍然是制約保險業發展的瓶頸。

　　第四，保險業在產品服務創新方面做了大量工作，產品體系逐步健全，新的業務增長點不斷涌現，對業務發展起到了積極的推動作用。但同時，保險創新體制還不夠完善，個性化產品供給不足，一般性產品供給過剩�！跋胭u的賣不出去、想買的買不著”的問題還沒有得到根本解決。

　　第五，我國保險監管體系建設取得長足進步，風險防范機制逐步完善，償付能力整體不足的局面有了根本改觀。同時，隨著市場主體增加、業務范圍擴大以及資金運用渠道拓寬，保險業面臨著許多新的風險因素，防范風險的任務仍十分艱巨。

　　保險業全面對外開放對保險監管提出了新要求

　　我國保險業堅持主動、安全和漸進的對外開放政策，以開放促改革、促發展，取得了很大的成績。但是在統籌保險業對外開放和國內發展方面，還有很大不足，特別在如何利用好兩個市場、兩種資源，以及如何防范金融保險風險，維護國家金融安全方面，我們還有很多工作要做。

　　目前，保險業發展已經進入了全面對外開放的新階段，保險監管面臨的環境更加復雜，必須堅持“以我為主、安全可控、優勢互補、合作共贏、和諧發展”的原則，不斷提高保險市場對外開放的質量和水平。

　　以我為主，就是根據國民經濟發展需要和保險業實際，牢牢把握對外開放的主動權，主動研究對外開放面臨的新情況新問題，不斷完善對外開放政策。

　　安全可控，就是將對外開放的力度和我國保險市場的可承受程度結合起來，有步驟、有秩序地擴大對外開放，防范對外開放可能帶來的風險，維護金融保險安全。

　　優勢互補，就是充分利用外資保險公司在資本、技術、管理等方面的優勢，加強我國保險市場薄弱環節，促進區域協調發展。

　　合作共贏，就是加強中外資保險公司的合作與交流，公平競爭，共同發展，形成促進保險業發展的合力。

　　和諧發展，就是通過對外開放，實現國內市場和國際市場的有機融合，實現國內保險資源和國際保險資源的優化配置，實現中資保險公司和外資保險公司的協調發展。

　　國際金融監管的發展趨勢對保險監管提出了新要求

　　在經濟全球化和金融一體化的背景下，我國保險市場已經成為世界保險市場不可分割的組成部分，這要求我們及時學習和借鑒國際金融保險監管的先進經驗，努力提高保險監管水平。

　　目前國際金融監管的發展趨勢主要呈現以下幾個特點。一是金融監管正在逐步從機構監管向功能監管轉變，越來越多的國家開始以金融業務而不是以金融機構來確定監管部門和監管規則，減少監管的沖突和盲區，提高效率。二是強調政府監管與市場激勵有效結合，不僅從監管的目標出發設置規則，還將金融機構的內部管理和市場約束納入監管的范疇，引導市場和監管兩股力量共同實現監管目標。三是注重分析金融監管的成本和收益，通過明確監管重點，以最小的監管成本取得最大的監管成效。四是強調對監管者的問責，防范金融監管的主觀性和隨意性。

　　這些趨勢對我們做好保險監管工作提供了借鑒和啟發，一些方面我們也在積極嘗試。比如，初步建立了監管責任制，制定了《中國保監會保險監管問責制試行辦法》，對因監管不到位而造成重大風險的，嚴肅追究相關人員責任。再比如，前一階段我們提出了功能監管的思路，下一步還要繼續加強這方面的研究。

　　綜觀國際國內形勢對保險監管提出的新要求，我們必須立足于整個經濟社會發展的基礎，把握好保險業發展的階段性特征，適應保險業對外開放的發展趨勢，學習借鑒國際金融監管的經驗，正確制定今后工作的指導方針，明確主要任務，提出具體要求，有計劃、有步驟、有目標地將保險監管工作不斷向前推進。

　　當前和今后一個時期的保險監管工作

　　當前，保險業發展正處在一個十分關鍵的階段，做好保險監管工作，意義十分重大。當前和今后一個時期保險監管工作的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實科學發展觀，按照“總攬全局、協調各方，科學民主、依法行政，加強監管、防范風險，營造環境、促進發展”的要求，努力解決好速度、效益、誠信和規范問題，促進保險業又快又好做大做強，更好地為構建社會主義和諧社會服務。

　　——總攬全局，協調各方。就是善于從戰略的高度把握保險業發展方向，謀劃保險工作全局，站得要高，看得要遠，視野要寬，對于保險業發展的趨勢、發展的重點、行業的優勢、存在的問題心中有數，能夠有效地協調各方面的利益和矛盾，調動各方面的積極因素為保險業發展服務。

　　——科學民主，依法行政。就是以科學的態度和民主的精神，建立高效務實的決策形成機制，不斷提高保險監管的決策水平。按照依法行政的要求，健全保險監管的各項規章制度，不斷提高保險監管的法治水平。

　　——加強監管，防范風險。就是立足防范，標本兼治，以高度的歷史責任感，既要防范短期現實風險，更要注重防范長期潛在風險，逐步建立健全防范風險的長效機制，確保保險市場不出現大的問題。

　　——營造環境，促進發展。就是努力營造有利于保險業發展的法律環境、政策環境、市場環境和輿論環境，充分發揮政策引導和政府推動的重要作用，調動各方面的主動性、積極性和創造性，促進保險業又快又好地發展。

　　“十一五”時期要圍繞又快又好做大做強保險業的戰略目標，提高引領發展和防范風險的能力

　　又快又好做大做強中國保險業，是在科學分析當前形勢、所處階段和現實條件基礎上提出的重大戰略目標。實現這一目標，要求我們必須始終把發展作為第一要務，牢固樹立監管為發展服務的指導思想，不斷提高引領發展的能力；必須始終把防范風險作為保險業生命線，堅持防范風險不放松，不斷提高防范化解風險的能力。

　　提高引領發展的能力，主要體現在四個方面：

　　一是樹立科學的發展理念。全面貫徹落實科學發展觀，牢記發展觀的第一要義是發展，堅持發展是硬道理，把發展作為解決保險業一切問題的根本途徑，一心一意謀發展，扎扎實實干發展。緊緊抓住經濟社會發展為保險業提供的難得機遇，立足經濟社會發展全局，不斷加快保險業發展。

　　二是拓寬發展領域。緊緊圍繞構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重大戰略部署，認真研究經濟社會發展和人民生活水平提高對保險的新需求，不斷填補保險業發展的空白地帶，促進薄弱環節發展，切實拓寬發展領域。對于新領域，不能因為存在風險就裹足不前，而是應該在實踐中學會管理和控制風險，在為社會提供更多保障的同時，為行業爭取更大的發展空間。

　　三是改善發展環境。加強保險法制建設，做好修改《保險法》的各項準備工作，完善保險法律法規體系，積極參與安全生產、醫療衛生、社會保障等相關領域的立法工作，為保險業發展創造良好的法制環境；加大與中央有關部門和地方黨委政府的溝通協調力度，努力形成有利于保險業發展的政策環境；完善市場體系，規范市場秩序，創造公平競爭、有序發展的市場環境；發揮輿論宣傳的正面引導作用，及時宣傳保險改革發展的政策和取得的成績，營造良好的輿論環境。

　　四是創新發展模式。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，不斷轉變保險業增長方式，努力實現從粗放式經營向集約化經營的轉變；不斷優化保險業發展結構，逐步形成與經濟社會發展相適應的區域結構、市場主體結構和產品結構；不斷提高保險資源配置效率，合理開發和有效保護保險資源，實現保險業可持續發展。

　　提高防范風險的能力，主要體現在三個方面：

　　一是把發揮市場作用和加強市場調控有效結合起來。在充分發揮市場作用的基礎上，加強對保險市場運行的監測、分析和調控。保監會對整個行業，各保監局對轄內保險市場發展過程中存在什么風險，不同風險因素的相互關系，發展變化趨勢，必須做到心中有數。對于已經形成的風險，要積極探索有效的化解方法。對于保險業自身無法化解的風險因素，要積極爭取各方面力量的支持。

　　二是把非現場分析和現場檢查有效結合起來。加強償付能力監管制度建設，完善償付能力編報規則，逐步實現從以業務規模為基礎的靜態監管向以風險管理為基礎的動態監管轉變。健全風險預警指標體系，充分利用現代信息技術，把分級分類的風險預警納入日常工作的軌道，力爭做到對風險早發現、早處理。根據非現場分析中發現的風險隱患，有針對性地組織專項檢查，提高風險處置的效率。加強數據質量的現場檢查，提高數據的真實性、準確性和及時性，為非現場分析提供良好基礎。

　　三是把外部監管和公司內控有效結合起來。一方面，健全保險監管的各項規章制度，使保險經營建立在法制化和制度化基礎上，依靠制度防范風險。另一方面，督促保險公司加強內部規章制度建設，強化內部審計和稽核的獨立性，提高內控的有效性，增強保險公司防范風險的內在動力。保監會重點抓好各公司法人機構內控的監管，各保監局重點抓好保險公司分支機構內控制度執行情況的監管，及時發現管理漏洞和可能產生的風險，提高防范風險的有效性。

　　當前要按照全保會部署，在四個方面取得明顯進展

　　今年全國保險工作提出了“速度、效益、誠信、規范”八字方針和“業務較快增長、結構科學協調、效益穩步提高、競爭規范有序、風險有效控制、誠信顯著改善、管控不斷增強、隊伍堅強有力”的八項目標。圍繞八字方針和八項目標的要求，保險監管重點要抓好以下四個方面的工作。

　　第一，著力加強市場調控，防止大起大落。當前，我國保險業發展存在“四個不成熟”，即保險市場不成熟，市場對保險資源的配置效率比較低，市場供給不足與局部業務領域過度競爭的現象并存；保險公司不成熟，基礎管理薄弱，創新能力不強，還沒有形成長期穩健的發展戰略；保險監管不成熟，監管經驗不足，監管整體水平不高，與我國保險業快速發展的形勢還不適應；保險消費者不成熟，風險意識不強，對保險認識不深，不能根據自身特點進行理性的保險消費。在這種情況下，保險監管必須綜合運用法律、經濟、行政等各種手段，對保險市場進行有效調控。要引導市場主體科學調整結構，處理好加快發展和調整結構的關系，保持較快的發展速度，防止市場大起大落。要按照“規模險種出效益、效益險種上規�！� 的要求，促進規模和效益協調發展。要不斷培育新的增長點，引導和推動市場主體在保險業發展的薄弱環節加大投入力度，把群眾有需要、經營有效益但又沒有發展好的業務盡快發展起來。

　　第二，著力解決規范經營問題，確保市場有序運行。規范經營是解決誠信、效益問題的基礎，也是加快保險業發展的必要條件。當前，保險市場不規范問題比較突出，危害很大。例如，假數據、假賠案、假退費等弄虛作假行為，以及高手續費、高返還、低費率等非理性競爭問題具有一定的普遍性。這些問題的存在，不僅損害了保險公司的信譽，影響了經營的效益、發展的速度，而且破壞了保險資源，增大了市場風險，增加了消費者負擔。今年要整合全系統的監管力量，針對重點公司、重點地區、重點業務開展全國交叉專項現場檢查，力爭使市場秩序明顯好轉。要充分發揮國有保險公司監事會的作用，加強監管部門與監事會的協調配合，促進市場規范經營。

　　在財產險方面，通過規范手續費列支渠道、下調費率浮動上限、在精算報告中明示手續費標準等措施，加強車險業務管理，規范車險經營；通過制定行業《純風險損失率表》、頒布危險單位劃分指引、加強再保險監管等措施，治理和整頓大型商業保險項目的非理性價格競爭；以批單退費、手續費列支、應收賬款、審批報備產品執行情況等為重點，開展現場檢查。

　　在人身險方面，通過積極引導和推動合作模式創新、嚴格限定手續費支付標準和支付方式等措施，規范銀行保險業務；出臺《養老保險管理辦法》、《健康保險管理辦法》等規章，促進養老和健康保險規范經營；以內控制度建設和執行情況、財務真實性等為重點，開展現場檢查。

　　在保險中介方面，進一步落實保險營銷員持證上崗制度，積極穩妥地推進農村營銷員資格管理制度改革；完善專業中介機構市場準入和退出機制，認真把好行政審批關。

　　第三，著力抓好誠信建設，提高行業的社會形象。雖然近年來保險業在誠信建設方面做了不少工作，但存在的問題還沒有得到根本解決，特別是誤導欺詐、拖賠欠賠等失信行為還比較突出，嚴重影響了消費者對保險業的信心。要立足當前，著眼長遠，創新方式，注重實效，逐步構建政府監管、公司內控、行業自律、社會評價和輿論監督多層次綜合治理的長效機制。要加大失信行為懲戒力度，提高公司和從業人員失信成本；要加強誠信宣傳和誠信教育，樹立一批講規范、重服務、守信用的典型；要把治理從業人員失信與治理保險公司失信結合起來，加大對公司法人的監管力度，從源頭上治理失信行為；要大力推動誠信測評試點工作，完善從業人員黑名單制度，加強行政處罰信息披露，健全保險業誠信建設的各項規章制度。要注重發揮行業協會在誠信建設方面的積極作用，對于制定行業服務標準、規范從業人員流動、維護行業利益等問題，可以推動行業協會多做些工作。要加強對行業協會的領導和工作指導，幫助他們在行業中樹立威信，逐步實現專業化、職業化和規范化。

　　第四，著力解決管控不力的問題，確保各項政策措施有效落實。當前保險業發展中存在管控不力的現象，使監管政策傳導不暢，監管制度難以落實，好的政策措施很難變成現實的生產力。解決管控不力的問題，保險監管要從四個方面著手。一是加強對監管政策執行情況的檢查力度，堅持有法必依，執法必嚴，嚴肅查處違法違規行為，確保政令暢通，令行禁止。二是加強公司治理結構監管，使監管的外部約束和公司治理的內部約束共同發揮作用。三是加大內控