中國養老金體系：公共風險下的可持續難題

　　作者：楊磊 來源：中國經營報

　　劉尚希：財政部財政科學研究所副所長

　　蔡日方 ：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長

　　朱 青：中國人民大學財政金融學院財政系主任

　　未富先老、人口紅利減少

　　《中國經營報》：今年5月，世界銀行公布了一份關于中國未來養老金收支缺口的研究報告。報告指出，在一定假設條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，我國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。對此你有何見解？

　　蔡日方 ：根據預測，2040年，中國將步入嚴重老齡化時期，平均每5個人中就會對應一個65歲以上的老年人口。中國人的“未富先老”，把選擇一個具有可持續性的養老保障模式的任務急迫地提上了議事日程。

　　計劃經濟下養老模式向新體制的轉軌中，存在著巨大的養老保險基金的現實缺口�，F收現付養老保障體系得以維持的人口條件是勞動年齡人口比重大(俗稱人口紅利)，但是未來中國的這個條件會迅速喪失。目前中國勞動年齡人口的增長速度不僅低于世界平均水平和發展中國家的平均水平，甚至低于北美。未來20年里這個速度會進一步降低，使得以現收現付制度方式運行的養老保險難以為繼。實際上，如果沒有財政的補貼和擠用個人賬戶資金，養老統籌基金每年支出大于收入的數額都是巨大的，長期累積下去則會形成一個巨額缺口。

　　朱青：世界銀行對我國基本養老保險收支缺口的預測是基于我國現行養老保險制度進行的，目前制度的一大缺陷是養老保險的覆蓋面較低，很大一部分城鎮工作人口(主要分布在私企、外企和個人工商戶)沒有參加基本養老保險，因而這部分人口就沒有成為基本養老保險的供款來源。另外，我國經濟改革后大力發展鄉鎮企業，而按照目前的規定，鄉鎮企業的職工沒有被納入基本養老保險的范圍。由于基本養老保險的低覆蓋，造成我國老年人口的制度性依賴率(退休人口／繳費人口)較高。所以，要應付不斷加劇的人口老化問題，很重要的一個任務就是要不斷擴大基本養老保險的覆蓋范圍。

　　當然，世界銀行的預測只是就基本養老保險計劃本身的收支而言的，其實基本養老保險計劃還有另一個收入來源，這就是政府的一般預算撥款，它是各級政府用

　　養老金缺口是典型的公共風險

　　《中國經營報》：2000年的《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》著眼于解決養老保險制度改革中的轉軌成本問題，即試圖同時解決養老保險問題中的新人、中人和老人的問題，并形成多支柱式的養老保險體系。你認為該方案有哪些利弊？

　　蔡日方：按照目前的改革思路，將會實行養老金積累方式從社會統籌向個人積累方式的轉變。但一個新的問題又會產生，即存在一個誰來負擔“轉軌成本”的問題。也就是說，通過個人賬戶制實行養老金部分積累，對新參加工作的職工(即“新人”)來說固然沒有問題，而已退休的職工(即“老人”)和在實施個人賬戶制度以前參加工作的在職職工(被稱為“中人”)，卻存在積累不足的問題。特別是“中人”，在過去的工作年限里，他們通過現收現付制對上一代退休職工的養老做出了貢獻，此外還有一部分勞動貢獻通過低工資的“預先扣除”，轉化為當期政府收入并凝固在國有資產中，卻來不及對自己的個人賬戶做出積累。因此，開始實現社會統籌與個人賬戶相結合的養老保障制度后，他們的個人賬戶中有一部分是“空賬”。 目前個人賬戶的空賬運行已經達到1990億元的規模。這就造成改革后養老保障制度的一個重要特點：個人賬戶只是一個名義上的，實質上整個養老保障體系仍然是百分之百的現收現付制度，甚至可以說，現行體制是在用個人積累的資金，補償社會統籌養老基金積累的不足。

　　劉尚希：關于基本養老保險的收支缺口有多種測算結果，到底有多大還需要進一步研究。但至少說明一個問題，中國養老保險將面臨巨大的風險考驗。這是一種典型的公共風險，對中國社會的和諧與穩定將會產生重大影響。不少人對此的態度是，這是一個發展中的問題，等中國經濟發展壯大了，養老保險缺口形成的債務就會相對下降，這個問題到時候自然就可以得到解決。要是按照這樣一種思路下去，現行的養老保險問題就很難得到重視。

　　不妨用雙軌制解決農民工社保

　　《中國經營報》：對于農民工未納入現有社保體系之中的問題，社會上有人士表示了擔憂，認為這將是未來社會安定的“定時炸彈”。對于農民工納入社保體系的問題你認為應該如何解決？

　　朱青：世界上大多數國家在為國民建立基本養老保險制度時都遵循的“先城市、后農村”這樣一條發展道路，例如，德國在1889年就為城市職工建立了基本養老保險制度，但這項制度擴大到農村居民是在1927年；美國1935年實施基本養老保險計劃，但在1950年才將其擴大到農民。之所以如此，是因為在經濟發展的早期在農村實施養老保險比較困難：一是農民收入較低，收入的貨幣化程度不高，繳費無法保證；二是農村人口居住分散，養老保險計劃不易管理。我國目前有大量的農民工，這部分人口雖然在城鎮工作，但在很多地區沒有被納入基本養老保險的覆蓋范圍。這里面的原因十分復雜。例如：農民工在城鎮工作很多都具有臨時性，一般是年輕時出來到城市打工，但到一定年齡后還要回鄉務農；而目前我國的基本養老保險是區域化管理的，養老保險基金多以縣、市為單位運營，這樣就存在農民工年輕時在甲地工作繳費，而年老時要在乙地退休，再加上我國的基本養老保險是“統賬結合”式的，養老金分為基本養老金和個人賬戶養老金，所以即使個人賬戶繳費可以跨地區結轉，但農民工的基本養老金的支付還是會存在問題。

　　所以在目前的制度下，簡單地將農民工納入城鎮基本養老保險是不可行的。目前人們正在研究能否單獨為農民設立一個養老保險計劃。但這樣又面臨農民工的問題，因為這部分人口年輕時在城鎮工作一個時期，讓他們參加農村養老保險在管理上有困難。我認為，要從根本上解決農民的基本養老保險問題，必須是隨著我國工業化和城市化的發展，逐步建立起一個全國統一的、城鄉統一的基本養老保險制度。

　　劉尚希：農民工納入社保體系，這是一個無須討論的問題。關鍵是如何納入？經濟較發達的省份已經在做了，欠發達的地區對此還沒有提上議事日程。中國的地區差異和差距很大，對此，很難有一個適應全國各地的政策和辦法，只能是分步實施。農民工對國家的工業化、城鎮化的貢獻是很大的，國家給予他們平等的待遇是應該的。可以考慮針對農民工的特點和需求，為他們制定一套專門的辦法來納入社保體系，待條件成熟以后再并軌。中國很多的改革都是從雙軌再到單軌，針對農民工的問題也可以考慮這樣設計。當然條件成熟的地方可一步到位。方案怎樣設計可以再研究，關鍵是現在要高度重視這個問題，這也是構建