四部委籌備組確立六原則 存款保險(xiǎn)有限償付

　　本報(bào)記者 韓瑞蕓

　　北京報(bào)道

　　最近的短短一周內(nèi)，央行與銀監(jiān)會的官員紛紛出場談?wù)摯婵畋ｋU(xiǎn)制度，讓外界感覺這個(gè)新制度的建立已經(jīng)到了水到渠成的地步。

　　1月中旬，中國銀監(jiān)會銀行監(jiān)管三部主任王兆星說，建立存款保險(xiǎn)機(jī)制有助于強(qiáng)化公眾對銀行和存款的信心，有助于銀行體系風(fēng)險(xiǎn)的化解，該制度的建設(shè)已取得階段性進(jìn)展，將適時(shí)推出。

　　在1月12日某小型論壇上，中國人民銀行金融穩(wěn)定局副局長張健華作了《存款保險(xiǎn)制度及中國的選擇》的主題演講。

　　這些講話其實(shí)在為另一個(gè)與此相關(guān)的問題作注腳：國內(nèi)不合格金融機(jī)構(gòu)退出市場的時(shí)間表越來越緊，而且不再由財(cái)政兜底。

　　銀監(jiān)會在1月19日舉行的2005年工作會議上提出，要爭取用一年時(shí)間“消滅”個(gè)別較差銀行。要讓不合格銀行的破產(chǎn)被視作天經(jīng)地義的事，首先得保護(hù)好存款人的利益。從這個(gè)角度講，存款保險(xiǎn)制度的建立應(yīng)該也必須為時(shí)不遠(yuǎn)。

　　央行一位知情人士透露，目前，我國的存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)擬定了初步框架，并完成了征求意見稿。在征求意見稿中，存款人有限償付、強(qiáng)制性實(shí)施、資金來源等六方面原則性問題有了明確的答案，但在涉及國家多個(gè)部門的細(xì)節(jié)上仍懸而未決。不過，央行仍對存款保險(xiǎn)制度在2005年里獲批滿懷希望。

　　厘清六大原則

　　央行這位知情人士說，一個(gè)專門為確立存款保險(xiǎn)制度而設(shè)的籌備組早已開始工作。

　　這個(gè)組的牽頭人是央行，組員來自發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會及國務(wù)院法制辦等部門。截至目前，籌備組已經(jīng)完成了存款保險(xiǎn)條例的征求意見稿，很快將送交各部委會簽，并上報(bào)國務(wù)院等待最后批示。

　　早在2003年10月，由于國務(wù)院已原則上同意了建立存款保險(xiǎn)制度，央行便在其金融穩(wěn)定局里面設(shè)立了存款保險(xiǎn)處，并多次組織人員對美、英、德等國的存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行考察。亞洲開發(fā)銀行等國際機(jī)構(gòu)就中國設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的頗多建言，也被研究人員視為重要的參考材料。

　　雖然搜集了較多的國際經(jīng)驗(yàn)，但央行前金融穩(wěn)定局局長謝平在接受海外記者采訪時(shí)卻明確指出，中國的存款保險(xiǎn)制度不會照搬外國經(jīng)驗(yàn)。

　　央行已提出設(shè)立類似美國的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司這類機(jī)構(gòu)的設(shè)想，但當(dāng)務(wù)之急要完成的，還是組織專家制定《銀行存款保險(xiǎn)法》。有了立法，才能依法組建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

　　由于我國不同類別銀行間的風(fēng)險(xiǎn)差別較大，內(nèi)控機(jī)制也良莠不齊，決定了存款保險(xiǎn)制度的建立不可能一蹴而就，而是分步進(jìn)行。央行金融穩(wěn)定局一人士說，“首要目標(biāo)是形成一個(gè)以市場原則為基礎(chǔ)的、規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。主要任務(wù)是通過建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃、設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，初步形成存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性框架。”

　　到目前為止，六個(gè)原則性問題已經(jīng)得到了籌備組專家的認(rèn)同。分別是：存款保險(xiǎn)計(jì)劃是強(qiáng)制性的還是自愿性的？保險(xiǎn)涵蓋了多少種存款類型？保險(xiǎn)的資金來自哪里？執(zhí)行單一費(fèi)率還是差別費(fèi)率？是否設(shè)置共同保險(xiǎn)計(jì)劃？如何保證完善的監(jiān)管責(zé)任？這些問題在不同國家都有不同的答案。

　　而中國的初步選擇是：存款保險(xiǎn)計(jì)劃是涵蓋國內(nèi)所有銀行類金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性安排。受保的存款應(yīng)當(dāng)包括人民幣存款、外幣存款，以及由商業(yè)銀行存管的證券投資者以個(gè)人名義開戶的客戶交易結(jié)算資金，但不包括銀行同業(yè)存款、政府存款、銀行所有者和經(jīng)營者存款。保險(xiǎn)的資金來源于存款保險(xiǎn)基金，該基金由存款保險(xiǎn)的成員銀行提供。保費(fèi)實(shí)行差別費(fèi)率制，征收風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整費(fèi)率。對存款人實(shí)行有限償付。在建立存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)，明確地方政府對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)退出市場所承擔(dān)的責(zé)任，以防助長道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人

　　包括在華外資銀行和郵政儲蓄在內(nèi)的所有銀行類金融機(jī)構(gòu)，都要實(shí)行強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)。上述央行人士解釋，這是為了避免出現(xiàn)“逆向選擇”而使計(jì)劃落空。

　　所謂逆向選擇，就是最差的銀行往往具備參加存款保險(xiǎn)計(jì)劃的最大動機(jī)，而資金充裕的銀行往往不愿意加入。

　　國際貨幣基金組織(IMF)兩年前的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全球?qū)嵭写婵畋ｋU(xiǎn)計(jì)劃的國家中，有55國執(zhí)行的是強(qiáng)制性加入原則，只有14國是自愿性的。

　　在受保的存款類型方面，我國研究中的存款保險(xiǎn)計(jì)劃把外幣存款一并納入進(jìn)來。但是，在其它很多國家的設(shè)計(jì)中，國內(nèi)銀行的外國人存款、外國銀行的本國人存款以及外幣存款，則部分或全部被排除在保險(xiǎn)范圍之外。

　　根據(jù)IMF調(diào)查，全球有20個(gè)存款保險(xiǎn)計(jì)劃排除所有的外幣存款。很多國家就算為外國人的存款提供保險(xiǎn)，也是以本幣支付的，以免存款保險(xiǎn)計(jì)劃遭遇外匯風(fēng)險(xiǎn)。

　　在保險(xiǎn)資金的來源上，可能有一個(gè)折中的安排。央行人士說，建立相對獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司是我們的最終目標(biāo)，這類公司的資金來源一般有兩個(gè)，一是存款保險(xiǎn)成員銀行繳納的保費(fèi)，二是由財(cái)政出資。不過，就目前看來，要保證這兩項(xiàng)資金來源都有不同程度的困難，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)可行的做法是，考慮先制定并實(shí)施存款保險(xiǎn)計(jì)劃，以中央銀行墊付再貸款的方式，設(shè)立并運(yùn)轉(zhuǎn)存款保險(xiǎn)基金，以后逐年由保費(fèi)收入償還。

　　而各類銀行需要繳納的保費(fèi)總額，將由兩塊組成。一塊是被保險(xiǎn)的存款總額，另一塊是按銀行風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行調(diào)整后的費(fèi)率。后者與銀行的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤，銀行資本充足率越高，監(jiān)管評級越高，按風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整征收的費(fèi)率就越低。

　　此外，存款保險(xiǎn)制度有可能對存款人實(shí)行有限償付。

　　按照國際經(jīng)驗(yàn)看，賠付標(biāo)準(zhǔn)通常有兩個(gè)：其一，賠付上限基于一國人均GDP的倍數(shù)來確定。對此，IMF推薦的標(biāo)準(zhǔn)為3倍。以此計(jì)算，我國的賠付限額還不到3萬人民幣。其二，使90％的存款人得到全額賠付。

　　央行人士透露，目前正在研究的存款保險(xiǎn)計(jì)劃比較傾向于第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槲覈�居民的金融資產(chǎn)主要為銀行存款，以覆蓋面為主考慮賠付限額的方式，可以保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人的利益。

　　.記者手記.

　　存款保險(xiǎn)

　　適用范圍有限

　　為了保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人的利益，國家已付出了不小的代價(jià)。

　　1996年9月，中銀信托投資公司破產(chǎn)；

　　1997年1月，中國農(nóng)業(yè)信托投資公司破產(chǎn)；

　　1998年6月，海南發(fā)展銀行、廣東國際信托投資公司破產(chǎn)；

　　1999年5月，中國投資銀行被光大銀行并購；

　　2000年7月，廣州國際信托投資公司破產(chǎn)；

　　2002年1月，光大信托投資公司破產(chǎn)。

　　“從近幾年的實(shí)踐看，國家事實(shí)上承擔(dān)了對銀行存款的保險(xiǎn)責(zé)任。”2004年11月，時(shí)任央行金融穩(wěn)定局局長的謝平與存款保險(xiǎn)處處長易誠聯(lián)合撰文指出，在對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施市場退出的過程中，中央銀行和地方政府承擔(dān)起退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償工作，通常的做法是，對個(gè)人債務(wù)實(shí)行全額償付，機(jī)構(gòu)債權(quán)人只能參與退出機(jī)構(gòu)支付個(gè)人債務(wù)之后的剩余財(cái)產(chǎn)清盤。

　　這種做法對保護(hù)個(gè)人利益、維護(hù)社會穩(wěn)定曾經(jīng)起到過一定的積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷推進(jìn)，嚴(yán)重的弊端也不斷暴露出來。謝、易二人認(rèn)為，我國建立存款保險(xiǎn)機(jī)制的條件已日趨成熟。

　　不過，部分學(xué)者對此仍有疑義。中國社科院金融研究所的應(yīng)宜遜認(rèn)為，存款保險(xiǎn)計(jì)劃適用的范圍會相當(dāng)有限。

　　應(yīng)宜遜說，存款保險(xiǎn)制度僅適用于商業(yè)性銀行機(jī)構(gòu)，不適用于政策性銀行及政策性任務(wù)甚多的銀行機(jī)構(gòu)；只有助于防范單純性流動性風(fēng)險(xiǎn)，無助于防范資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，存款保險(xiǎn)計(jì)劃只能用于救助純粹由于突發(fā)性原因引致的“擠兌”，而對于因經(jīng)營虧損、不良資產(chǎn)過高甚至資不抵債而引致的“擠兌”及關(guān)閉清理則是無能為力的。如果要存款保險(xiǎn)公司去救助因資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而引起的“擠兌”，則存款保險(xiǎn)公司自己的壽命都不會長。

　　照著應(yīng)的思路想下去，我國現(xiàn)有的存款類金融機(jī)構(gòu)中，除了三家政策性銀行外，四大國有商業(yè)銀行還有不少政策性任務(wù)，算不上純種的商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社的政策性色彩實(shí)際上比四大行還要強(qiáng)，它們都不適合加入存款保險(xiǎn)。適用于存款保險(xiǎn)的僅有股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和城市信用社，還有外資商業(yè)銀行。總之，存款保險(xiǎn)計(jì)劃的適用范圍相當(dāng)有限。

　　也許，在“是”與“否”的絕對之間，總存在著現(xiàn)實(shí)一種辦法，總是沒有最完美的答案。