2014年10月18日，鄭州商品交易所在鄭商所會議大廳舉辦“2014年鄭州農產品(棉花)期貨論壇”。上圖為國務院發展研究中心學術委員會秘書長、國際合作局程國強局長。(圖片來源：新浪財經 田雨 攝)

　　新浪財經訊 2014年10月18日，鄭州商品交易所將在鄭州舉辦“2014年鄭州農產品(棉花)期貨論壇”。國務院發展研究中心學術委員會秘書長、國際合作局局長程國強[微博]在大會發表主題演講，他認為當前棉花市場應該堅持市場定價原則，完善農產品價格形成機制。一般農產品靠市場調節，重點產品也應盡量減少市場干預和扭曲。讓市場來決定農產品價格，保障農民生產積極性。期貨等衍生品也可以很好的彌補政策的滯后和市場的失靈。以下為程國強局長演講全文：

　　我按照會議要求，今天會議主要討論農產品價格改革以后，特別是像棉花這樣的品種由前幾年的臨時收儲政策調整以后帶來的種種影響，我想從改革的基本問題入手跟大家進行匯報。

　　主要是三個問題：一個是為什么中央提出來要完善農產品價格形成機制，無論是三中全會的文件還是其他的文件對完善農產品價格形成機制有重要的部署，為什么在這個當口提出這樣一個改革的意見？第二是怎么來改？它要堅持的原則是什么？改革方向是什么？第三個是從今年開始中央分別在新疆對棉花進行改革試點，在東北對大豆進行改革試點，我想根據這個試點工作提出一些建議。

　　這個目標價格調整政策實際上是我們09年就開始做了研究，2011年受到了關注現在變成了改革的試點，所以操作過程中各個方面包括市場對它的反映是比較謹慎的特別是目前還有一些分歧。我們對新疆的試點、對東北的試點是拭目以待的，既充滿著期待同時也有擔心。因此我們覺得今天把這個問題跟大家說清楚，第一有利于對價格形成機制改革的方向、目標價格補貼能夠有一些認識，取得一些共識。第二是下一步對它評估的過程中，我們知道它影響的來源和今后的影響方向。

　　對目標價格補貼改革或者農產品價格形成機制改革的部署，從政策要求來看主要是兩個沖突，一個是去年中央三中全會文件，全面深化整個部署里面對農業農村的改革特別是對農業政策的改革提出來了重要的要求，它是兩句話，一個是完善農產品價格機制，它的背景是我們現在農產品的價格形成特別是重要農產品的價格形成，已經不是由市場決定的，而是由一些非市場的因素來決定的，對我們的行業、對市場以及對政策的操作成本產生了深入的影響。另外就是現在所實施的一些政策它的有效性也有一定的折扣，急需要在完善農產品價格形成機制這個過程中配套改革。

　　所以今年就要求我們下一步對農產品的補貼當中特別是對重點農產品的支持上要堅持市場定價原則，對農產品價格形成機制進行改革，并且提出了一定的方向，就是要建立農產品目標價格形成機制。今年重點是搞糧食，之所以試點也是對這種改革的方向以及可能帶來的影響還看不透，所以先試著做。在6月上旬召開的國務院常務會議上，研究三農問題的時候克強總理直接提出來推動目前的價格政策，主要包括兩個，一個是相關的補貼政策逐步向農產品目標價格補貼制度轉變。基于這個政策它的背景是由于我們目前整個農產品價格形成機制已經到了非改不可的地步了，一般來講支持有兩個路徑，我們對整個中國農業補貼的制度設計做了一個框架研究，支持是兩種路徑，一種是對農民的，它是對產品支持，它的目標是農民，這是一種補貼。另外一種是對整個農業部門的，對農業生產者是兩種方法，一種是價格支持，直接由消費者來擔。我們現在的政策都是保護農民的利益采取直接的價格支持措施，另外一種方式是對農民以農產品為基礎的直接補貼。在這個直接補貼里面又分為兩種，一種是所謂的掛鉤補貼，一個是不掛鉤補貼，所謂的掛鉤補貼是多種多補，不種不補。如果不掛鉤的補貼就是指你種不種我都給體補，為了支持你收入的增長，在四個補貼里面種糧直補把它劃分為不掛鉤補貼。

　　在現有的補貼里面，我們有幾個政策導致了價格形成機制基本上是由政府的定價政策或者是相關補貼所決定的，比如2005年開始起動的費率收購價，2008年啟動了對玉米、對大豆的政策，這兩個都是定價政策，農產品價格形成機制基本上是政府來決定、政策來決定的。除此之外就是發揮市場配制資源的決定作用，就是沒有政策我們的一些雜糧、蔬菜、水果在市場上需求挺高的，這些沒有政策的我們叫做市場配制�，F在遇到嚴重問題的是非市場機制決定價格的兩個政策，就是目前所實施的兩大政策，費率收購價和政策，這些產品市場被扭曲帶來了全行業的虧損，我們出現了嚴重的價格倒掛，既有國內外的價格倒掛，也有不同產品之間的比價關系的倒掛等等，就是他違反了那么多年所形成的農產品的市場基本規律，因此到了一個改革的關鍵點。

　　按照我們最近幾年對這些政策的影響評估，首先是我們糧食十年增，我們糧食市場很穩定，應該是跟我們執行的政策是分不開的。但是在這些政策實施這么多年以后，出現了一些新問題、新矛盾，尤其是在國內外農產品市場上出現重要變化的新形勢下，我們用了十幾年的政策遇到了一些問題。一個是現有這些政策使整個農產品價格形成機制扭曲，市場作用未能有效發揮。我用糧食的數據來舉例，連續6年糧食累計早稻增長了92%，白小麥漲了56%，紅小麥漲了63%，它對市場的影響在哪里？農民認為這個價格是一個線性上漲，價格是只漲不跌，按照我們經濟寫原理，它就是解釋整個價格變化規律的，就是我們這一季的產量決定著下一季的價格向前來運行的，但是現在這個定價出來以后農民預計這個價格會增長，所以他改變了糧食銷售的基本習慣，市場分析就是惜售，比如春節前賣或者春節前不賣。另外更重要的就是我們其他的實體，我們的加工企業、貿易商等等對今后這個價格的走向沒有一個很好的預期，這是市場扭曲最主要的一個表現。相應的在這樣的政策背景下導致了本來農產品進入了高產量階段，但是在國際市場上表現的是嚴重的國內外農產品價格倒掛，直接帶來的壓力是進口。像棉花、食糖這幾個品種在前兩年得出一個結論，特別是油菜籽，油菜籽在09年曾經專門做一個評估，發現你漲價的那一部分，支撐的那一部分進入了倉庫，市場上所需求的都是通過進口來解決的。所以國內的生產都進倉庫了，市場上需求的都是進口的，這就是一個惡性循環。從其他國家的經驗來看，價格支持政策對政府來講是最便宜的，但是陷入這樣一種循環以后問題就出來了，這也是為什么最后要下決心改這個政策的根本所在。就像我們今天談的棉花也是一樣的，棉花弄了三年，這個政策他怎么也轉不下去，基本上國內的生產部分都進入了我們的國庫，市場上用的要通過進口來解決，如果再這樣下去的話，一個是國內的差價部分所導致的巨額虧損究竟誰來承擔？財政是不愿意承擔的，但是他也消化不了。另外國內的棉花究竟干什么去了？你不進入倉庫究竟進到哪里去了？之所以下決心試這個試點，是由于市場扭曲帶來的這種惡性循環，已經導致政策沒法再實施了，就需要探索另一條路子看能不能走得通。

　　第三個就是農產品原料市場上的表現是產品價格倒掛，稻強米弱，麥強面弱，棉強紗弱，出線全行業整體性虧損。另外農產品之間的比價失衡也帶來了農業資源控制的變化，去年中央還沒搞試點我們在東北搞調研，探討的時候如果操作目標價格補貼的話農民對它的感受，我們當時注意到本來像東北一些地方缺水種雜糧特別好，像高粱、蕎麥特別適合種而且也是傳統上的一個種植，但是正是有了托市收購，他們認為托市的運作水稻品種是最穩定的，高粱和燕麥等等有時候價格高很掙錢，但有時候都種植了價格就下來了，就不掙錢了，所以他認為最可靠的就是有價格支持的玉米，這也是為什么糧食這么多年能夠連續保持增長的原因所在。帶來的一些市場的變化比如小麥替代玉米等情況，這樣一種變化它在我們農業市場上也不多見，但是這種變化對我們將來農業的發展、對整個結構有多大，我們也做了一個系統的研究。

　　第四點本來價格政策被認為是最直接的，農民拿到價格信號以后直接收益，但是根據我們的評估可能這樣一種政策效率損失也是最大，我們用了一種國際經驗，就是我們現在這種價格政策主要體現在流通環節，按照OECD預測，歐盟一般都是10年之前像美國大概是20年之前有價格支持政策。他們發現價格支持政策效益就20%，什么意思？如果政府給農民價格支持1美元里面農民實際上得到的只有0.25美元，這里面就包括它的收益。為什么這樣呢？這是因為價格支持不夠的話，農民對投入的需求也大幅增加，所以價格支持的1/3是作為超額成本轉移給投入品供應商，就是化肥、農藥供應商，還有1/4是作為資源成本損耗。實際上這種價格支持包括收成帶來的成本，得到的好處是配套的服務。這是第一種。第二種由于這種價格支持以后所帶來的價格倒掛、進口增加，導致我們國內補貼流向了國外農產品生產者。尤其是大豆、油菜籽、棉花等。我們給農民托市收儲的很多補貼的話，可能也相當與部分是給了國外農產品生產者，因此這個政策改革非改不可，這些觀點前兩年我們就已經向決策層提交了我們的報告。因此要對這樣一種形成機制，對這樣一種方式進行全面的調整。

　　如果改的話怎么改合適？總得原則是什么？方向是什么？中央一號文件提出一個大原則就是堅持市場定價，就是今后整個對農業的支持保護，特別是我們的一些具體補貼政策，它提了一個總的要求，就是堅持市場定價，要推進農產品價格形成機制，建立農產品目標價格體系。然后在這個基礎上以現有政策來進行完善。但是在改革過程中實際上面臨很多兩難選擇，一方面現在整個農業進入所謂高成本階段，一個是最近十年農業出現的農戶不是真正的純農戶、農村勞動力的老人化、農村的空心化等等，就是所謂的差地種糧、弱者種地的局面，怎么保護調動農民種糧的積極性呢？仍然是我們整個政策首要的，就是你不支持他不行，包括糧食安全在內的農產品供給是沒有辦法得到解決的。但是按照過去的走步下去，所以在改革過程中怎么改應該是決策層研究的主要問題，我們認為顯然這種支持方式不合適，要改應該以市場為導向，堅持中央所提出來的以市場定價為原則，實際上是一個基本規律。任何政策措施不管你是價格支持還是什么，你一定要想辦法減少對市場的扭曲，有效發揮市場配制資源。

　　這是我們在改革的整個方向上，對重點農產品盡量減少市場干預，特別是我們現在對補貼政策的設計，剛才我講了整個補貼政策是兩個針對，一個是針對農民的，就是對生產者，另外針對整個農業的，一般針對整個農業的補貼它都是有空間限制的，但是現在最關鍵不僅僅是對農業支持，而是怎么提高他們種糧的積極性。對農民的支持一種是價格支持。一種是定價另外一種是直接補貼，價格支持政府最開始認為是一種最便宜的支持，同樣都吃了虧，上了當開始調整政策。直接補貼有兩種，一個是跟生產不掛鉤，就是讓你有一定的收入進行生產。另外一種是希望有精準性、指向性，我花一分錢能夠得到一分錢的效益，再一個是補貼的對象，我們只能對少數人補貼，另外在補貼機制的設計上，誰種誰補貼�，F在糧食直補、糧食承包地，土地流轉以后糧食沒有隨著土地流轉到實際生產中，我們現在的政策是誰種誰補貼。

　　我們基本上是按照這樣的邏輯走的。改革方向，現在一些重點農產品整個市場機制非常弱小，期貨這么活躍的話，他就是不能由市場發揮信號、配制資源的載體。改革中我們是三個思路，特別是今天我們對棉花、對大豆試點以后，如果成功的話會推廣，如果效果不好還會再對政府進行修改。比如對小麥、水稻這樣一種考量品種，今年的小麥提價每年接近6%、10%，另外就是多元品種定量收購，最早收購價設計是有定量后來敞開了，我們希望最低收購價不能退出來的時候，首先是穩定。第二要定量收購。第三就是消除農產品市場體系的制度性障礙。我們希望在目標價格取得成功以后，能夠逐步的退出政策，也就是今后對小麥市場也要考慮包括目標價格在內的其他的對市場有利的政策。第二是適時退出臨時收儲措施。下一步對玉米、油菜籽、棉花要進一步推出政策。第三就是消除農產品市場體系的制度性障礙。

　　第三是目標價格補貼試點需要注意的幾點問題，我從一般性的角度談談個人想法，對目標價格操作機制的理解上，如果在試點中大家發現有什么問題歡迎大家盡快的提出，否則會影響推廣。

　　目前價格補貼，我們在09年也稱“差價補貼”，政府為了保護農民種糧的積極性，必須要給農民一個明確的價格信號，就是定一個目標價格，這個目標價格實際上是一個基本的收益保障，我們的設想是保障基本收益，這個基本收益還有一個能夠抵消它的生產成本，保證其基本收益。現階段增收靠政府這樣的一個補貼，這是我們多元化階段基本國情決定的。所以政策設計上我們不能夠把它設計太多了。如果農民賣的農產品棉花或者大米低于政府的目標價格了，政府按照兩者之間的差價補貼農產品生產者，保證其基本收益。如果從機制來講，這個政策設計本身是想減少對市場的收儲，市場收儲關鍵環節我們從比較來看，比如臨時收儲，它由收儲企業來收購，由于市場預期沒改變，貿易商不敢去收購，最后政府對這家企業百分之七八十收了，棉花去年我們產能大概是700萬噸，收了680萬，我不太清楚，我關注糧食多一些。正是由于這個市場發生了變化，所以在這個過程中市場機制就出現了。目標價格補貼在設計過程中就是考慮怎么糾正市場價格機制。農民真正在銷售中是要隨行就市的銷售，這樣就避免了委托指定的企業銷售，在這個過程中我們也探討過，我這部分是種好糧食，我們當時應該給他，因為他賣的價格不是個人賣的價格，而是你整個地區的平均價格。如果說你整個地區的平均價格比市場價格低2毛錢的話，你第一次賣的價格超出了目標價，他仍然有這樣一個差價。這就意味這多種糧、種好糧。另外是政府這一塊，農民的利益通過把目標價格市場價賣出去賺取差價。我們政策設計的預期是希望通過這個解決能夠使我們國內市場均價和國際價格靠攏，不至于差價這么大。當然我們最后的目標如果真需要進口也可以進口，但是目前就是這種狀況。

　　它就是要保證農民利益，既能夠達到我們保護和提高農民生產的積極性，同時減少市場的扭曲。這里面具體體現在操作上，比如在設計的時候，一個是總的目標，不能為了減少扭曲把產品目標給弄掉，實際上政策本身是為了保證種糧者的生存，如果沒有起到這個作用，說明你政策設計上有問題。第二個是你在操作上設計以后，要盡可能的減少對市場干預，你不能這個政策設計了以后，最后市場還是被扭曲。第三個價格形成機制與政府補貼脫鉤，財政負擔適度，可承受。四是必須防止政策實施從生產支持演化為收入支持，即從掛鉤補貼轉變成脫鉤補貼。

　　每個品種至少是有天花板的，農產品漲價就是遇到了天花板。第二個就是財力，現階段我們沒有這么多錢，不能設計了以后既要補農民還要補企業還要補其他。第三個是農民，要讓農民種這個糧食，如果他覺得沒有意義也不行。我們的想法是不搞差別待遇，一模一樣，種糧食都種糧食。另外就是把棉花包括進來，你能夠在比價上保持一致的話，就防止了比價失衡。另外是補貼范圍，因為現在是試點階段，我們已經對整個補貼范圍做了測算，我們也做了一個研究，從差價核定上我們主張按照地區平均市場價格，這樣可以提前種好糧，多種糧。第二是種好糧、種優質糧是不利的。平均單產、平均價格。補貼區域是分不同的品種進行核算，如果按每一斤補貼的話，按照現有的最低收入價格補貼范圍的話，大概今后補貼的成本是800到1300，另外在操作方式上有兩種，如果按照目標價進行補貼操作的話，我們現在應該跟面積或者產能掛鉤，有時候你有一定的差價，也有一定的補貼。我調研了兩年，現在有糧農補貼的操作，已經有了機制。我們提的就是農戶申報，村組是哪個田頭、哪個地頭是多少。第三個是鄉鎮核實，第四是鄉鎮初查。再一個你本身這個面積它有一個上限。國家指定收購企業，如果指定收購企業的話你政府監督就加大了，最后你如果集中到中儲棉上，那就是市場。

　　棉花的品種引進和要求就那幾種，糧食是做不到這一點的。所以我們在補貼的方式上是不同于銷售的。另外就是采用包干方式，當然這個政策在東北、在新疆試點能不能成功就和這個實驗有關，我們最怕它失敗，失敗的話將來的改革方向是什么？我們中間提到一個叫做目標價格保險問題，但是它的作用很小，如果靠他來做的話，還不如我們現在通過發揮基層的作用把它做好。另外這個政策實施以來它的公平性怎么樣？如果沒有收整個農產品的價格特別是糧食的價格會不會下調？這是很多人擔心的�，F在只有目標價格沒有收購產品價格的話，價格也扭曲的，所以要設計干預性收購。另外和自然災害或者其他形式結合起來，會不會減少周期？比如糧食11年增收很正常，我不是很主張這方面，糧食有一個周期性波動，糧食無論是自然再生產還是什么生產，他是正常的，如果補貼以后它就下來了，這是什么問題？我們用什么樣的方式來保證不把他的政策套進去，所以在操作上是需要有托底的東西，一個是政策托底，第二個靠市場。

　　今天就給大家講這么多，我們還看今年年底和明年年初的時候這兩個試點怎么樣，我們希望他們取得一定的成績。謝謝大家！