“上海證券報與國務院法制辦財金司和證監(jiān)會期貨部、法律部合辦”

　　□季懷銀 吳運浩 葉平

　　《期貨交易管理條例》（以下稱新條例）于2007年2月7日國務院第168次常務會議通過，并將于2007年4月15日生效。新條例是對1999年9月1日施行的《期貨交易管理暫行條例》（以下稱暫行條例）進行重大修改后形成的。現(xiàn)就期貨條例修訂的背景、指導思想和主要修改內(nèi)容介紹如下：

　　一、期貨條例修訂的背景和指導思想

　　（一）期貨條例修訂的背景

　　1999年的暫行條例，為規(guī)范市場主體和交易行為、加強風險管理提供了法律保障，對于規(guī)范我國期貨市場的試點工作具有重要意義。應當說，沒有暫行條例的嚴格規(guī)范，期貨市場就沒有目前規(guī)范發(fā)展的良好局面。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，暫行條例的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應期貨市場發(fā)展的需要，應當適時進行修訂：

　　第一，不適應國家宏觀政策環(huán)境變化的需要。暫行條例是期貨市場清理整頓的產(chǎn)物，帶有相當濃厚的行政管制色彩。可以說，暫行條例主要是為當時清理整頓期貨市場服務的。經(jīng)過這些年嚴格的清理整頓，期貨市場環(huán)境得到了凈化，市場的規(guī)范運作能力和風險管理水平、監(jiān)管水平也都有了相當程度的提高，為國民經(jīng)濟服務的市場功能越來越顯現(xiàn)。國家“十五”計劃和國務院有關文件都提出要“穩(wěn)步發(fā)展期貨市場”。2006年3月《政府工作報告》更進一步提出，要積極穩(wěn)妥發(fā)展期貨市場。期貨市場面臨的國家宏觀政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生較大變化，暫行條例應當適時進行修訂。

　　第二，不適應為進一步發(fā)揮市場功能并服務于國民經(jīng)濟建設創(chuàng)造良好的法制環(huán)境的需要。市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化和國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，以及在經(jīng)濟全球化背景下提高國際競爭力，都要求必須從維護國家經(jīng)濟金融安全的戰(zhàn)略高度，進一步發(fā)揮期貨市場功能，為國民經(jīng)濟建設服務，為國家農(nóng)產(chǎn)品、能源和工業(yè)原材料等大宗商品流通體制改革提供服務，在爭奪大宗商品在國際貿(mào)易中的定價權上發(fā)揮作用。另外，為配合股權分置改革等金融體制改革，鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新，應當考慮適時推出股指期貨等金融衍生產(chǎn)品。因此，有必要通過修訂暫行條例，減少不必要的行政管制，適度鼓勵市場創(chuàng)新，為進一步發(fā)揮市場功能，服務于國民經(jīng)濟建設創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

　　第三，不適應健全風險控制體系和加強風險控制的需要。考慮到期貨市場高風險性的特點和以往的經(jīng)驗教訓，按照國務院的要求，必須強化期貨市場的風險管理。因此，應當在條例中增加和完善相關內(nèi)容，加強期貨交易所、期貨公司的風險控制責任，進一步完善市場風險管理體制，特別要明確和強化交易所的一線監(jiān)管職責以及期貨公司對投資者保證金安全存管的要求，切實控制和化解市場風險。

　　第四，不適應貫徹落實行政執(zhí)法責任制、推進依法行政的的需要。《行政許可法》的實施對期貨行政許可工作提出新要求，但現(xiàn)有多項期貨許可事項（例如營業(yè)部審批）在條例中尚缺乏相應的法律依據(jù)。另外，在實際監(jiān)管工作中，特別是在對期貨公司的管理過程中，亟需采取的各種必要的監(jiān)管手段和行政處罰措施，由于在條例中缺乏相應的法律依據(jù)，監(jiān)管部門經(jīng)常遭到質(zhì)疑，對違規(guī)行為的責任追究難以落到實處。

　　據(jù)此，有必要對暫行條例作適當修改，以適應期貨市場發(fā)展的需要，為促進國民經(jīng)濟發(fā)展提供法律保障。

　　（二）此次修訂的指導思想

　　此次修訂暫行條例，主要本著以下指導思想進行：一是堅持“法制、監(jiān)管、自律、規(guī)范”的方針，加強市場監(jiān)管和風險管理。二是與國家有關法律和政策相適應，堅持依法行政，順應經(jīng)濟體制改革深化的要求。三是規(guī)范與發(fā)展并重，在強化監(jiān)管的同時，也強調(diào)促進期貨市場穩(wěn)步發(fā)展。四是此次修訂采取了相對有限和謹慎的態(tài)度，對于期貨市場規(guī)范發(fā)展確需修改且又具備條件的才進行修改。

　　二、期貨條例的主要修改內(nèi)容

　　新條例對暫行條例的“重大修改”，首先體現(xiàn)在名稱上，即新條例在名稱上去掉了“暫行”二字，表明新條例是一部規(guī)范我國已經(jīng)進入正軌的期貨市場的法律規(guī)范，也就是說，原來為清理整頓而采取的一些臨時性措施，都被替代為適應我國市場經(jīng)濟條件下期貨市場正常發(fā)展需要和符合國際慣例的新措施。具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）增加規(guī)定了金融期貨交易、期權交易的有關內(nèi)容

　　1999年的暫行條例只能適用于商品期貨交易，沒有明確也無法適用于金融期貨和期權交易。而且，出于當時清理整頓的需要，有些規(guī)定還與開展金融期貨交易有沖突。金融期貨交易和期權交易是我國期貨市場進一步發(fā)展并與國際接軌的必然選擇，目前國務院已經(jīng)批準在上海設立金融期貨交易所，因此，新條例第二條明確將金融期貨和期權交易納入調(diào)整范圍：“任何單位和個人從事期貨交易，包括商品和金融期貨合約、期權合約交易及其相關活動，應當遵守本條例。”同時，為配合金融期貨的推出，新條例還刪除了暫行條例中有關金融機構不得從事期貨交易的規(guī)定，并將暫行條例中有關信貸資金和財政資金不得入市的規(guī)定修改為：“任何單位或者個人不得違規(guī)使用信貸資金、財政資金進行期貨交易。”這樣，證券公司、基金公司等金融機構就可以進行期貨交易，為推出股指期貨等金融期貨創(chuàng)造必要條件；另外，考慮到將來推出利率期貨、外匯期貨，商業(yè)銀行等金融機構必然廣泛參與，同時也為那些獲得農(nóng)發(fā)行貸款支持的國有糧棉企業(yè)進入期貨市場進行套期保值清除法律障礙，對有關信貸資金等規(guī)定的修改是十分必要的。至于商業(yè)銀行、保險公司等金融機構能否從事、如何從事期貨交易，要按照《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及相關主管部門的規(guī)定執(zhí)行。

　　此次修訂，仍然堅持對我國期貨市場實行集中統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制，明確了中國證監(jiān)會對商品和金融期貨市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，為期貨市場長遠發(fā)展奠定了基礎，有利于解決期貨市場的分割和多頭監(jiān)管的問題，也能夠有效避免再次出現(xiàn)類似我國上世紀九十年代期貨市場由于多頭批設、交叉監(jiān)管導致的混亂局面。同時，也有利于維護國家整個金融市場的健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，保證期貨監(jiān)管工作的有效性、權威性和針對性，切實強化對市場的風險管理。當然，堅持和維護集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制并不排斥與其他金融監(jiān)管部門之間的協(xié)作，新條例明確規(guī)定：“國務院期貨監(jiān)督管理機構應當與有關部門建立監(jiān)督管理的信息共享和協(xié)調(diào)配合機制”。

　　（二）進一步完善風險控制體系，強化監(jiān)督管理

　　與其他國家的期貨市場一樣，我國的期貨市場也存在很多風險，包括違規(guī)經(jīng)營風險、結(jié)算風險、投資者自身的交易風險以及市場主體的道德風險等等。在總結(jié)我國期貨市場多年來的實踐經(jīng)驗和借鑒國際慣例的基礎上，進一步完善風險控制體系，強化對期貨市場的監(jiān)督管理，是這次新條例要解決的最主要問題之一。針對期貨市場的這些自身風險，新條例主要從以下兩個方面強化了市場風險控制：

　　首先，建立、健全基礎性風險預警體系，以便及時發(fā)現(xiàn)潛在的風險問題。新條例確立了三項基礎性風險預警體系：一是期貨投資者保障基金。新條例第五十四條規(guī)定，國家根據(jù)期貨市場發(fā)展的需要，設立期貨投資者保障基金，防范不可預見的風險對投資者特別是中小投資者合法權益的侵害，形成投資者利益補償機制；二是保證金安全存管監(jiān)控體系。新條例第五十五條和第五十六條明確要求中國證監(jiān)會應當建立、健全保證金安全存管監(jiān)控制度，設立期貨保證金安全存管監(jiān)控機構，對期貨市場保證金安全實施每日稽核、嚴密監(jiān)控；三是以凈資本為核心的期貨公司財務監(jiān)管報表和指標體系。新條例第五十八條明確中國證監(jiān)會應當對期貨公司的凈資本與凈資產(chǎn)的比例、凈資本與境內(nèi)外期貨經(jīng)紀等業(yè)務規(guī)模的比例、流動資產(chǎn)與流動負債的比例等風險控制指標做出規(guī)定，全面反映和準確評估期貨公司的財務和經(jīng)營風險狀況，及時監(jiān)測和預警財務風險隱患。

　　其次，進一步完善監(jiān)督管理措施，強化執(zhí)法手段。新條例比照《證券法》的有關規(guī)定，加強了三個方面的監(jiān)管措施和手段：一是中國證監(jiān)會在履行職責時，可以對期貨交易所、期貨公司等進行現(xiàn)場檢查，可以進入涉嫌違法行為發(fā)生場所調(diào)查取證，可以查詢與被調(diào)查事件有關單位的保證金賬戶和銀行賬戶（新條例第五十一條）；二是期貨公司不符合持續(xù)性經(jīng)營規(guī)則或者出現(xiàn)經(jīng)營風險的，經(jīng)責令整改逾期未改正的等，中國證監(jiān)會可以限制或者暫停期貨公司部分期貨業(yè)務，責令更換董事、高級管理人員等（新條例第五十九條）；三是期貨公司違法經(jīng)營或者出現(xiàn)重大風險，嚴重危害期貨市場秩序、損害客戶利益的，中國證監(jiān)會可以采取責令停業(yè)整頓、指定其他機構托管、接管等監(jiān)管措施（新條例第六十條）。

　　（三）拓寬了期貨公司的業(yè)務范圍

　　1999年的暫行條例出于當時清理整頓的需要，規(guī)定期貨經(jīng)紀公司只能從事境內(nèi)期貨經(jīng)紀業(yè)務，嚴禁從事境外期貨經(jīng)紀等業(yè)務，不利于期貨公司的進一步發(fā)展和壯大。新條例在建立、健全三項基礎性風險預警體系和強化監(jiān)管的前提下，將期貨經(jīng)紀公司改名為期貨公司，并適當放寬了期貨公司的業(yè)務范圍：期貨公司可以申請經(jīng)營境內(nèi)期貨經(jīng)紀、境外期貨經(jīng)紀、期貨投資咨詢以及中國證監(jiān)會規(guī)定的其他期貨業(yè)務，由中國證監(jiān)會按照其業(yè)務種類頒發(fā)許可證（新條例第十七條）。

　　（四）明確規(guī)定標準倉單、國債等可以充抵保證金

　　在實踐中，期貨交易所和期貨公司為解決客戶在期貨交易過程中流動資金暫時不足的問題，普遍存在接受會員和客戶使用有價證券充抵保證金進行期貨交易的情形。為防止可能帶來的風險，新條例有必要對這種情況加以規(guī)范和限制，因此新條例第三十二條規(guī)定：期貨交易所會員、客戶可以使用標準倉單、國債等價值穩(wěn)定、流動性強的有價證券充抵保證金進行期貨交易，但能夠充抵保證金的有價證券的具體種類、價值的計算方法和充抵保證金的比例等，由中國證監(jiān)會規(guī)定。也就是說，一方面可以充抵保證金的只限于標準倉單、國債等價值穩(wěn)定、流動性強的有價證券；另一方面必須遵守中國證監(jiān)會的規(guī)定。這樣規(guī)定，既有利于活躍市場，又能有效地避免因此而可能帶來的風險。

　　（五）重新調(diào)整了對從事境內(nèi)外期貨交易的主體限制

　　1999年的暫行條例，對從事境內(nèi)外期貨交易的主體有很多限制性規(guī)定，比如：對國有企業(yè)入市的限制性規(guī)定具體到企業(yè)參與期貨交易的交易品種和交易總量；對任何單位或者個人直接或者間接從事境外期貨交易嚴加限制、從嚴審批；禁止期貨經(jīng)紀公司從事境外期貨交易等等。這些限制，在當時期貨市場不規(guī)范、國有資產(chǎn)容易通過期貨市場流失的情況下是非常必要的。

　　但是，目前我國期貨市場已經(jīng)漸入正軌，國有資產(chǎn)管理體制也已經(jīng)進行了重大改革，清理整頓已經(jīng)結(jié)束，再繼續(xù)維持這些規(guī)定反而不利于期貨市場的發(fā)展。因此，新條例對上述規(guī)定作了必要修改，規(guī)定國有企業(yè)及國有資產(chǎn)控股的企業(yè)進行境內(nèi)外期貨交易，仍然應當遵循套期保值的原則，但具體應當按照國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構關于企業(yè)國有資產(chǎn)進入期貨市場的有關規(guī)定執(zhí)行，條例不再做具體限制（新條例第四十五條）。其他企業(yè)和個人從事境內(nèi)期貨交易的條件沒有改變，但對他們（包括期貨公司）從事境外期貨交易的限制規(guī)定做了修改，只規(guī)定：國務院商務主管部門對境內(nèi)單位或者個人從事境外期貨交易的品種進行核準；境外期貨項下購匯、結(jié)匯以及外匯收支應當符合國家外匯管理有關規(guī)定；境內(nèi)單位或者個人從事境外期貨交易的辦法由中國證監(jiān)會會同國務院有關部門制訂，報國務院批準后施行（新條例第四十六條）。

　　（六）明確界定了條例所禁止的變相期貨交易的具體含義

　　期貨交易風險高、對社會穩(wěn)定影響大，因此凡屬于期貨交易活動，都應當由中國證監(jiān)會集中統(tǒng)一監(jiān)管。但實踐中卻出現(xiàn)了游離于中國證監(jiān)會監(jiān)管之外的變相期貨交易，危害很大。1999年的暫行條例雖然也明確規(guī)定禁止變相期貨交易，但沒有明確界定什么是變相期貨交易，實際監(jiān)管中難以操作，也難以取締變相期貨交易，風險隱患非常大。為了維護金融安全、整頓市場秩序，為清理工作提供法律依據(jù)，新條例第八十九條明確規(guī)定：“任何機構或者市場，未經(jīng)國務院期貨監(jiān)督管理機構批準，采用集中交易方式進行標準化合約交易，同時采用以下交易機制或者具備以下交易機制特征之一的，為變相期貨交易：（一）為參與集中交易的所有買方和賣方提供履約擔保的；（二）實行當日無負債結(jié)算制度和保證金制度，同時保證金收取比例低于合約（或者合同）標的額20％的。”這就為清理和取締變相期貨交易的工作提供了法律依據(jù)。同時，考慮到應當盡量減少這一條規(guī)定對部分遠期現(xiàn)貨市場的影響，給他們一個整改的機會，新條例第八十九條第二款還規(guī)定：已經(jīng)采用變相期貨交易機制或者具備變相期貨交易機制特征之一的機構或者市場，應當在國務院商務主管部門規(guī)定的期限內(nèi)進行整改。

　　以上六個方面的重大修改，歸根到底一句話：在進一步完善風險控制機制和監(jiān)管制度的前提下，適當放寬限制。隨著新條例的公布和施行，我國期貨市場必將得到健康、穩(wěn)定地發(fā)展。