國(guó)外可再生能源發(fā)電制度分析

　　2005年全國(guó)人大通過了《可再生能源法》，將可再生能源的開發(fā)利用作為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，要求通過制定總量目標(biāo)，采取相應(yīng)措施推動(dòng)其發(fā)展。根據(jù)可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2010年和2020年，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模將分別達(dá)到1000萬千瓦和6000萬千瓦。為此，了解和借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和作法，制定我國(guó)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，有利于推進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。 一、國(guó)外可再生能源發(fā)電制度分析 (一)固定電價(jià)制度 固定電價(jià)制度也稱強(qiáng)制購(gòu)電法，是一個(gè)以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策機(jī)制。制度要求電網(wǎng)公司有義務(wù)以政府定價(jià)購(gòu)買可再生能源發(fā)電的全部電量，具有固定電價(jià)、強(qiáng)制上網(wǎng)、優(yōu)先購(gòu)買、電價(jià)分?jǐn)偟忍攸c(diǎn)。 固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)在于，一是價(jià)格固定，能給開發(fā)商以價(jià)格激勵(lì)，價(jià)格設(shè)定合理能夠促進(jìn)快速增加投資，適合于產(chǎn)業(yè)的初期發(fā)展階段。二是電價(jià)簡(jiǎn)單明了，其管理與操作方便，有利于降低可再生能源項(xiàng)目交易成本；針對(duì)不同的可再生能源技術(shù)、不同的地區(qū)資源制定不同的電價(jià)，體現(xiàn)了公平和效率兩個(gè)原則，有利于可再生能源的多樣化。三是附加成本計(jì)算簡(jiǎn)單，可以通過分?jǐn)倷C(jī)制加以解決，減輕電網(wǎng)公司收購(gòu)可再生能源電量帶來的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，提高政策實(shí)施的可行性。 其弊端表現(xiàn)在：第一，沒有對(duì)供電企業(yè)可再生能源生產(chǎn)量的要求，使可再生能源的發(fā)展目標(biāo)具有不確定性；第二，沒有充分利用市場(chǎng)機(jī)制，不利于最大限度地降低可再生能源價(jià)格，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)和優(yōu)選電源項(xiàng)目；第三，在很大程度上發(fā)展依賴于政府政策的持續(xù)性，而不是市場(chǎng)機(jī)制，政策可能因人、因事而具有不穩(wěn)定性。 (二)招投標(biāo)制度 招投標(biāo)制度是由政府發(fā)標(biāo)并管制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)過程，通過與可再生能源電力供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。這種機(jī)制鼓勵(lì)通過多家公司參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以選擇最有能力的公司，而且還能促使電力價(jià)格、補(bǔ)貼成本大幅度下降，最大限度地節(jié)省可再生能源發(fā)電投資。 招投標(biāo)制度的優(yōu)點(diǎn)，一是在可再生能源發(fā)電建設(shè)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)標(biāo)選擇最佳的投資企業(yè)，可以用較低的成本保證大規(guī)模開發(fā)可再生能源。二是政府為購(gòu)電協(xié)議提供有效保證，可以降低投資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于利用大額的國(guó)際商業(yè)貸款。三是在項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過程中，為增加投資獲利水平，投資企業(yè)想盡辦法降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，采用新技術(shù)與裝備，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，從而有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 招投標(biāo)制度的不足之處：首先，中央政府需協(xié)調(diào)與地方政府關(guān)系，大型項(xiàng)目的開發(fā)所有權(quán)和收益權(quán)一般歸中央，地方政府沒有太大積極性；其次，項(xiàng)目審批程序復(fù)雜，排斥了中小投資者的參與，容易造成市場(chǎng)壟斷；第三，投資建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)存在著資源好的地點(diǎn)被最先開發(fā)和間斷性開發(fā)的問題。 (三)綠色電價(jià)制度 在壟斷市場(chǎng)中，電力公司通過開展綠色電價(jià)項(xiàng)目，為用戶提供可選擇的服務(wù)，使用可再生能源電力。美國(guó)通過綠色電力等認(rèn)證來推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的發(fā)展，獲得認(rèn)證的供電商可以在市場(chǎng)營(yíng)銷中使用綠色電力標(biāo)志，以吸引特定的用戶群選擇綠色電力服務(wù)。 綠色電價(jià)制度之所以能成功，其一，它很容易被理解，用戶知道購(gòu)買的不只是風(fēng)電，還有清潔空氣。其二，用戶購(gòu)買綠色電力有助于提高在公眾心目中的形象。其三，用戶對(duì)于當(dāng)?shù)仉娏�公司的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的信任度、產(chǎn)品的確切性，使得基于社區(qū)的市場(chǎng)開發(fā)更容易開展。 綠色電價(jià)交易的局限性在于，電網(wǎng)因行政區(qū)域的自然分割，供電公司只愿開發(fā)當(dāng)?shù)乜稍偕�能源并設(shè)計(jì)相應(yīng)的綠色電價(jià)制度，致使開發(fā)者占據(jù)壟斷地位而可能出現(xiàn)綠色電價(jià)不真實(shí)反映成本的問題；另一方面，供電公司沒有動(dòng)力降低成本、提高技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量。特別是這種方式是以自愿購(gòu)買為基礎(chǔ)，不具有法律約束，因此與公民的素質(zhì)、社會(huì)文化等相關(guān)性很大，施行難度較大。 (四)配額制度 配額制度是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，是一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、公正的、不需要政府進(jìn)行投資和管理的政策模式。供電公司通過市場(chǎng)尋求最低成本、最高效率和最靈活的方式來完成配額標(biāo)準(zhǔn)；政府的角色簡(jiǎn)化為制定目標(biāo)、監(jiān)督政策的執(zhí)行和實(shí)施有效監(jiān)管等。 配額制度的優(yōu)勢(shì)在于，第一，發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求，增強(qiáng)了投資、開發(fā)和設(shè)備供應(yīng)商的信心。第二，綠色證書交易具有靈活、流通性好的優(yōu)點(diǎn)，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，有利于形成統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)地區(qū)間的資金與資源交流，使可再生能源資源的開發(fā)利用在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。第三，政策的框架結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性，政府通過最低程度的行政參與來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)，有利于降低管理成本；第四，配額制體現(xiàn)了可再生能源電力的外部?jī)r(jià)值，合理解決了其與常規(guī)電力的差價(jià)分?jǐn)倖栴}。 配額制度也有缺陷，一是不能最大限度地開發(fā)利用可再生能源。配額相當(dāng)于設(shè)定了可再生能源電力發(fā)展的上限，必須進(jìn)行不斷的調(diào)整；二是價(jià)格完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有可能使大企業(yè)集團(tuán)處于優(yōu)勢(shì)地位甚至產(chǎn)生壟斷，限制和排斥了中小投資者進(jìn)入可再生能源發(fā)電市場(chǎng)，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；三是需要客觀公正的認(rèn)證、有效的監(jiān)督和強(qiáng)有力的懲罰措施和手段，加大了監(jiān)管的成本；四是由于份額標(biāo)準(zhǔn)的確定、可交易的市場(chǎng)體系的建立、處罰標(biāo)準(zhǔn)的制定等都比較復(fù)雜，使得制約配額制度施行成功的因素多元化。 二、國(guó)外可再生能源發(fā)電制度實(shí)踐 (一)德國(guó)的固定電價(jià)制度 1990年的德國(guó)電力供應(yīng)法案，要求風(fēng)電、太陽能、水電和生物質(zhì)能按居民電力零售價(jià)的90%執(zhí)行，此外還實(shí)行投資直接補(bǔ)貼、低息貸款等政策。2000年的德國(guó)《可再生能源優(yōu)先法》明確了分類電價(jià)制度，固定電價(jià)實(shí)際上成為項(xiàng)目融資的擔(dān)保，十分有利于中小企業(yè)的項(xiàng)目融資。 目前，德國(guó)是世界上可再生能源發(fā)展最快的國(guó)家，成為世界規(guī)模最大的風(fēng)電和太陽能市場(chǎng)之一。2005年，德國(guó)可再生能源發(fā)電量已占總發(fā)電量的10%左右。德國(guó)風(fēng)電裝機(jī)居世界第一，風(fēng)能技術(shù)研發(fā)政府投入約20億美元，使德國(guó)風(fēng)電機(jī)裝備制造能力和水平居世界先進(jìn)行列。 (二)英國(guó)的配額/招標(biāo)系統(tǒng) 1990年英國(guó)開始實(shí)行非化石燃料公約計(jì)劃，通過連續(xù)性的招標(biāo)購(gòu)買活動(dòng)，促進(jìn)了可再生能源發(fā)電的發(fā)展。到1997年，實(shí)際完成合同可再生能源發(fā)電裝機(jī)44萬千瓦，平均電價(jià)下降了19.5%。但還是沒有完成政府的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，其原因主要是由于地方政府的阻力，而政策本身設(shè)計(jì)的缺陷也造成了實(shí)際操作中存在惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。2002年，英國(guó)廢止了化石燃料公約，實(shí)施了《新可再生能源公約》，要求供電公司必須購(gòu)買一定比例的再生能源電力，同時(shí)建立了可再生能源交易制度和市場(chǎng)。 (三)澳大利亞的配額制度 1999年底，澳大利亞宣布國(guó)家可再生能源發(fā)展目標(biāo)，到2010年可再生能源發(fā)電量將增加到255億千瓦小時(shí)，相當(dāng)于全國(guó)總發(fā)電量的12%。2000年澳大利亞綠色證書交易系統(tǒng)正式運(yùn)行，可再生能源發(fā)電得到了迅猛發(fā)展。2002年太陽能發(fā)電系統(tǒng)的總銷售額達(dá)1.8億澳元，風(fēng)電新增裝機(jī)19.3萬千瓦，總投資達(dá)35億澳元。截止2003年6月，正在開發(fā)的可再生能源項(xiàng)目超過了500萬千瓦。 (四)美國(guó)的配額制度 美國(guó)有12個(gè)州實(shí)施可再生能源配額制，普遍得到了可再生能源公司和民眾的支持，德克薩斯州最為成功。1998年克林頓政府提出的綜合電力競(jìng)爭(zhēng)條例，設(shè)立了可進(jìn)行交易和存入銀行的可再生能源信用證，提高配額制度的靈活性和效率，信用證的價(jià)值為1.5美分/千瓦小時(shí)。此外，美國(guó)還有6個(gè)州實(shí)行公共效益基金政策，但各州的具體做法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，實(shí)踐證明這是一種有效的籌集資金用于可再生能源發(fā)電的手段。 (五)丹麥的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)配額制度 丹麥?zhǔn)鞘澜缟献钤邕M(jìn)行風(fēng)電研究開發(fā)的國(guó)家之一。現(xiàn)在，丹麥的風(fēng)電機(jī)組制造業(yè)處于國(guó)際領(lǐng)先地位，是世界最大的風(fēng)電技術(shù)開發(fā)和制造中心。過去丹麥對(duì)風(fēng)電實(shí)行的購(gòu)電價(jià)格規(guī)定為零售電價(jià)的85%，到1999年議會(huì)廢止了固定電價(jià)政策，推出了通過交易綠色電力證書即配額制度。丹麥為使風(fēng)電投資具有吸引力，還實(shí)施了各種形式的優(yōu)惠政策，包括對(duì)風(fēng)電機(jī)組制造廠商和風(fēng)電場(chǎng)業(yè)主給予直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和資助等。 (六)荷蘭的綠色電價(jià)制度 2000年荷蘭電力總消費(fèi)的3%來自可再生能源，大約30%的居民自愿購(gòu)買了綠色電力。1998年荷蘭頒布的新電力法令，引進(jìn)了綠色證書計(jì)劃，規(guī)定用戶有購(gòu)買最低限量的綠色電力的義務(wù)。根據(jù)計(jì)劃，每向電網(wǎng)中輸入100萬千瓦小時(shí)的可再生能源電量廠商就會(huì)獲得一份綠色證書。達(dá)不到要求的公司要支付5分荷蘭盾/千瓦小時(shí)的罰金，綠色證書的市場(chǎng)價(jià)格為3—5分荷蘭盾/千瓦小時(shí)。 三、實(shí)踐效果分析及啟示 從國(guó)外各國(guó)的實(shí)踐情況來看，政府定價(jià)制度適應(yīng)了綠色電力發(fā)展初期的需要，是應(yīng)用得最為廣泛、最成功的制度。但這些國(guó)家可再生能源成本與價(jià)格的大幅度降低，主要得益于可再生能源發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大。隨著可再生能源發(fā)電技術(shù)的成熟和市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到一定程度，政府定價(jià)制度缺乏市場(chǎng)機(jī)制的弊端將會(huì)顯露出來。相對(duì)于政府定價(jià)制度，綠色電價(jià)制度屬于新型的市場(chǎng)模式，其靈活的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)體現(xiàn)出其強(qiáng)大的生命力，目前以美國(guó)德克薩斯州和澳大利亞的綠色電力市場(chǎng)最為成功。此外，英國(guó)、丹麥、荷蘭等國(guó)也開始引人配額制度，這些充分說明基于配額制度的綠色電力模式符合可再生能源市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。 綜上所述，目前鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的政策制度各有利弊，強(qiáng)制配額制度偏重于市場(chǎng)的作用，固定電價(jià)制度是把政府推動(dòng)與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，綠色電力制度則是發(fā)揮公眾意識(shí)的作用，而招投標(biāo)制度適于可再生能源發(fā)展初期，以較低成本推動(dòng)大規(guī)模可再生能源發(fā)電。各國(guó)的政策變化，呈現(xiàn)出與當(dāng)時(shí)各國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的關(guān)系，也體現(xiàn)了與國(guó)際接軌的趨勢(shì)。因此，我國(guó)在制定鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電政策時(shí)，也應(yīng)該根據(jù)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，充分利用各種可再生能源激勵(lì)制度的利，而避其弊，設(shè)計(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以此促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。