鄭功成：社保基金違規投資是政策約束過嚴的結果
http://www.sina.com.cn 2006年08月24日 00:24
21世紀經濟報道
全國人大常委、中國人民大學中國社會保障研究中心主任鄭功成
本報記者 王世玲
北京報道
“社保基金多次出現違規投資，是現行制度限制過嚴帶來的一個結果。”8月20日，鄭功成對記者說。
這個論斷讓記者有點吃驚。
嚴格限制倒成了罪過？但他的理由似無可辯駁：“有的地方的管理者在違規投資時個人沒有得任何好處，其所追求的完全是基金的保值增值�！�
身兼全國人大常委的鄭功成自1980年代中期就涉足社保領域，他多次直接向中央高層陳述社會保險制度改革思路；為首承擔《十一五期間社保及相關政策規劃研究》；參與國務院在東北進行的城鎮保障體系試點評估。
日前，傳出消息，國家審計署計劃9月督檢上海公積金中心；勞動和社會保障部將會同監察部建立專項檢查制度,每年組成檢查組,對部分省市社�；鹫骼U、支付、管理和發放情況進行專項檢查。
這些動作，如果按照鄭功成的說法，則僅僅流于治標。
基金結余越多越有貶值風險
《21世紀》：1996年，國務院規定社�；鸾Y余“主要用于購買國家債券”，“仍有結余的應按規定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資”。挪用社�；鸬耐ǖ缽闹贫壬弦呀洷欢滤馈＜热贿@樣，怎么解釋接連不斷爆出的社�；疬`規大案？
鄭功成：對于上海(祝均一違規拆借社保基金)案件我覺得有個問題我們得搞清楚。
我國的養老保險制度轉型后有了基金結余，基金結余的數額與基金貶值的風險是呈正相關關系的。基金聚集很多，要不投資，按照現行政策就會貶值，實現不了保值增值的目標。
上海和深圳的情況就是基金結余較多的地方，基金貶值的風險也大，所以管理者的壓力也必然加大，故而尋求更好的投資方式的欲望與沖動也大，我覺得這是可以理解的。
因此，除去個人原因如受賄、腐敗，我們需要考慮在正常情況下也會有投資沖動與保值增值的壓力。
這是現行制度的一個缺陷，未充分考慮到基金規模增長后面臨的內在的投資沖動。當養老保險個人賬戶做實后，各地的社�；饡絹碓蕉�，如果不對社保基金的投資收益給以足夠的關注，這個問題還將層出不窮，因為各個地方必然要為了這個基金的保值增值想盡辦法尋找到有更高收益回報的投資渠道。
從這個意義上講，社�；鹪谝恍┑胤蕉啻纬霈F違規投資，我認為是現行制度限制過嚴進而損害了基金保值增值帶來的一個結果。
《21世紀》：你的意思是說，基金在保值增值壓力下有投資沖動。所以不能過多地指責社�；鸸芾碚�？
鄭功成：我認為這個問題分兩個層面：一是領導者個人的責任，他該承擔什么責任就應當承擔什么責任。
但是，這個事件本身也引出了現行政策對社�；鸺s束過嚴其實是不利于基金的保值增值的，因為有的地方的管理者在違規投資時可能并未產生受賄等腐敗現象，個人沒有得任何好處，其所追求的完全是基金的保值增值。
社�；鸩荒芄赓I國債和存銀行
《21世紀》：你認為應該放松對社�；鹜顿Y渠道的管理？這在1996年以前曾經試過，因為違規案件多發，政府才發文收緊。
鄭功成：當年規定的基金只能購買國債和存入銀行不僅是擔心地方違規亂用社保基金，同時也是因為當時各地的基金規模很小，貶值的風險較小，基金保值增值的壓力也較小，現在這個局面已經改變了。
我是認為應該有更多的投資途徑。在資本市場尤其是證券市場、股票市場不成熟的條件下，我反對社保基金進入股市。但社�；鸬膲汛蟊厝灰蠛痛偈构芾頇C構探索別的更好的投資渠道。因為買國債是要貶值的，放在銀行也是要貶值的。而社會保障制度改革成基金制的目標是應付人口老齡化的沖擊，必須實現基金的保值增值，這是毫無疑問的，在任何國家都是，基金制的最低目標就是保值。
《21世紀》：但放松管制，可能違規投資的會更多。全國只有上海除了買國債和存銀行外，還有其他對外投資，但恰恰是上海發生了大案。這怎么解釋？
鄭功成：我的意思是一定要拓寬社�；鸬耐顿Y渠道，也就是說不能光買國債和存銀行。當然，在放寬社�；鹜顿Y規制的同時，還必須規范投資行為及其程序，只有健全的投資機制和透明的投資程序，才能從制度上保證社�；鹜顿Y的理性。
我主張社�；鹂梢愿嗟乜紤]與國家的大型基礎設施建設相結合，如南水北調、三峽工程、青藏鐵路等等，這種投資不僅是安全的，也是可以保值的。
勞社部沒有承擔它應該承擔的職能
《21世紀》：除了現行制度的缺陷外，是否監管制度的漏洞也同樣明顯？
鄭功成：上海社保基金違規投資帶出腐敗案件，說明投資機制是不完善的、有漏洞的。社�；鸬耐顿Y決策機制、投資決策程序、投資監管機制均存在著缺漏。如果能夠規范管理機構的投資行為，比如必須采取公開的招標程序、監管機構的監督，而不是由管理者一人說了算或者可以暗箱操作，類似的問題就可以避免。
但社�；鸸芾磉^于分散也是一個重要原因。本來社保是應該統一管理的，尤其是養老保險基金更是應當全國統籌的，但現在是分散管理，只有少數省實現了省級統籌管理，部分地區還存在著縣級統籌管理，社保基金的過分分散就容易出現失控。
《21世紀》：你說的“失控”是指地方政府的挪用？據我們了解，除了個人擅自挪用外，有些是地方政府直接挪用。
鄭功成：因為是地方統籌，地方會很自然地將社�；鹂闯墒堑胤降腻X，增值了看成是地方的成績，貶值了則構成了地方的壓力，虧損了還需要地方財政彌補，既然責任在地方，地方政府就將其視為自己的錢，有些地方財政連工資都發不出去，動用社�；鹁碗y避免。
同時，地方財政和社�；鸸芾頇C構都是隸屬于地方政府的，財政局長、社保局長都得聽市長的。
因此，分散的低層次的管理體制的負面影響其實是相當大的。所以，要改變社保基金的管理體制，我是主張采取縱向管理而不是橫向管理的模式的，養老保險制度應該是全國統籌并實行縱向統一管理。
《21世紀》：但勞社部有社會保險基金監督司，它是有監督職能的。
鄭功成：勞動保障部門的基金監督管理部門應當承擔基金及其投資運用的監督責任，可是，這一機構目前所承擔的責任并未到位，象上海這樣的案件并不是現在才出現的，而是有了一些年頭了，作為基金監督管理機構是應當了解并進行糾正的。
同時，如果發現現行政策確實損害了基金的保值與增值，基金監督機構也應當向政府主管部門及中央政府反映，適時調整相關政策。但現在看起來，基金監督機構在某種程度上講確實并未履行好自己監督基金安全、促進基金保值增值的職責。他們所起的作用應當更大、更好。
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