上報(bào)，打回重報(bào)，再上報(bào)，再打回重報(bào)。江蘇省蘇南某縣級(jí)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人張濤(化名)被這次存量債務(wù)清理工作搞得精疲力盡。

　　“我們來回搞了5次，才最終確定上報(bào)數(shù)據(jù)。”張濤告訴本報(bào)記者，“政府劃定的存量債務(wù)紅線是去年6月底審計(jì)數(shù)字乘以GDP增長率，絕對(duì)不能超過這個(gè)限額；所以，最后確認(rèn)為政府債務(wù)的數(shù)字不到我們上報(bào)的1/3。”

　　記者采訪了解到，江蘇省此次存量債務(wù)清理甄別過程中，這樣的情況并不是孤例。蘇中地區(qū)一位市級(jí)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人向記者感嘆，現(xiàn)在下面的想申報(bào)，省里不給報(bào)，砍了又砍。為此，他擔(dān)心中央能否掌握地方債務(wù)的實(shí)際情況。

　　而地方政府與平臺(tái)公司之間復(fù)雜的博弈，也是江蘇省存量債務(wù)數(shù)據(jù)不能如期上報(bào)的一個(gè)原因。目前，究竟哪些省份尚未上報(bào)尚屬未知。記者1月6日就此向財(cái)政部辦公廳新聞處發(fā)函采訪，截稿之時(shí)未得到回復(fù)。

　　根據(jù)財(cái)政部此前發(fā)布的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》，各地截至2014年年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)，清理甄別后的存量債務(wù)將分類納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌財(cái)政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)，2016年起只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。

　　數(shù)據(jù)未公開，市場的關(guān)注卻不斷升溫。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來成認(rèn)為，這次地方債務(wù)清理甄別的主要特點(diǎn)是，要把投融資平臺(tái)的債務(wù)存量一次性地劃分為政府債務(wù)或企業(yè)債務(wù)，消除地方政府性債務(wù)的模糊地帶；意義在于切斷地方債無序擴(kuò)張甚至蔓延失控的現(xiàn)狀，逐步把地方政府債務(wù)納入規(guī)范化、法制化的軌道。

　　而地方存量債務(wù)規(guī)模伸縮尺度大的根源在于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希表示，目前政府直接債務(wù)和或有債務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中邊界是很模糊的，可以忽左忽右，甚至可以人為進(jìn)行調(diào)整；制度層面的原因是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，尤其是政府債務(wù)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。目前看來，或有債務(wù)可能是地方政府性債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)所在。

　　不過，去年年底國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案，已明確要在2014-2015年間完成，組建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則的工作。

　　報(bào)多報(bào)少玄機(jī)

　　在溫來成看來，投融資平臺(tái)上報(bào)的債務(wù)，地方政府不會(huì)全盤接受，會(huì)考慮對(duì)將來政府發(fā)債的影響。

　　“將來地方政府債券越來越市場化，發(fā)債必須經(jīng)過信用評(píng)級(jí)，劃入政府債務(wù)的規(guī)模太大會(huì)影響到將來的發(fā)債條件，包括利率、期限、銷售額；所以地方政府可能的選擇是，能夠推給平臺(tái)公司的債務(wù)就推給平臺(tái)公司。”溫來成稱。

　　從2013年6月底的審計(jì)數(shù)據(jù)來看，存量城投債中政府性債務(wù)的占比各省區(qū)別明顯，納入政府性債務(wù)比例較高的有吉林、遼寧、湖南等省，而天津、北京、上海等地比例較低，這其中吉林省占比接近99%。

　　按照財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡稱“351號(hào)文”)，此次清理甄別工作的目的是，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。

　　“正如在剛剛結(jié)束的全國財(cái)政工作會(huì)議上一些地方財(cái)政廳局長所言，無論如何政府性債務(wù)到2014年12月31日扎脖了，新增債務(wù)今年開始，必須按照規(guī)定的程序報(bào)省政府匯總，上報(bào)財(cái)政部，再報(bào)國務(wù)院、全國人大走規(guī)定的程序。”王澤彩透露，他認(rèn)為清理存量債務(wù)意義深遠(yuǎn)。 

　　地方政府與平臺(tái)公司的激烈博弈也從一個(gè)側(cè)面反映出從中央到省級(jí)政府，推進(jìn)政企債務(wù)分離，建立地方政府預(yù)算硬約束的決心。

　　按照上述蘇中地區(qū)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人的說法，存量債務(wù)清理過程中，就是一級(jí)壓一級(jí)，市級(jí)不想讓區(qū)縣多報(bào)，省里不想讓市縣多報(bào)，“但是市級(jí)和區(qū)縣往往聯(lián)系比較緊密，所以卡的尺度比較松，省級(jí)政府是地方政府債務(wù)的主要責(zé)任人，而且花錢的又不是省里，往上面報(bào)多了也不好看，所以卡得嚴(yán)。”

　　在此背景下，2014年10月出臺(tái)的“43號(hào)文”明確要求，硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。兩個(gè)月后，山東省貫徹“43號(hào)文”實(shí)施意見，并規(guī)定省政府對(duì)市縣級(jí)政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。

　　風(fēng)險(xiǎn)如何約束？

　　2014年艱難熬過，2015年不變的是經(jīng)濟(jì)下行的壓力。

　　積極的財(cái)政政策如何更有力度？在財(cái)政收入進(jìn)入個(gè)位數(shù)增長的新常態(tài)下，赤字規(guī)模適度擴(kuò)大無疑是必然的選擇，而財(cái)政赤字的設(shè)定同時(shí)要受到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束。

　　數(shù)據(jù)顯示，2014年全國財(cái)政赤字總額13500億元，赤字率約2.1%；其中，地方政府發(fā)行債券4000億元。

　　中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝預(yù)計(jì)，2015年我國整體赤字率仍在3%以下，以此推算，國債和地方債合計(jì)發(fā)行將不超過20000億元，省級(jí)地方政府債券發(fā)行規(guī)模不超過10000億元，在7000億元左右的可能性較大。

　　溫來成也有同樣的預(yù)期，“經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，積極財(cái)政要更有力度，基建投資仍是重要方向，預(yù)計(jì)地方政府債券和納入政府債務(wù)的平臺(tái)債規(guī)模一共可能在7000億至10000億元之間。

　　新增債務(wù)額度如何在各省之間分配？是否受存量債務(wù)數(shù)據(jù)影響？“351號(hào)文”只有籠統(tǒng)的說法，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大批準(zhǔn)的額度內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　對(duì)此，溫來成認(rèn)為，財(cái)政部會(huì)綜合考慮各地區(qū)的財(cái)力狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資需求來分配額度，存量債務(wù)只是一個(gè)因素。此次甄別結(jié)果的直接應(yīng)用可能在于建立全國性的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

　　據(jù)溫來成了解，在2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》發(fā)布以后，各省先后出臺(tái)了一些地方政府債務(wù)管理措施，其中一些省份設(shè)置了債務(wù)率、償債率等預(yù)警指標(biāo)，但由于全國性的預(yù)警機(jī)制尚未建立，約束性不強(qiáng)。

　　例如《湖南省政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》設(shè)定綜合債務(wù)率為預(yù)警指標(biāo)，一年一預(yù)警，對(duì)綜合債務(wù)率超過100%低于150%的地區(qū)給予黃色預(yù)警，綜合債務(wù)率超過150%的給予紅色預(yù)警。這兩類區(qū)域原則上不得新增政府債務(wù)。

　　給予黃色預(yù)警的地區(qū)，如未達(dá)到當(dāng)年債務(wù)化解目標(biāo)，省財(cái)政適當(dāng)調(diào)減代發(fā)債券額度和一般轉(zhuǎn)移支付資金，甚至約談、通報(bào)批評(píng)。給予紅色預(yù)警的地區(qū)，不得新開工涉及財(cái)政性資金償還的基本建設(shè)項(xiàng)目。

　　“現(xiàn)在是各地自己管自己，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不能得到足夠的重視和落實(shí)，亟須中央層面盡快建立健全這一機(jī)制。”溫來成說。而在此之前，各地在債務(wù)規(guī)模上動(dòng)腦筋也就有了推脫之詞。