債務統計口徑擴大，地方政府性債務規模大幅增長，債務負擔明顯加重，償債資金對土地出讓收入依賴仍較大

　　中債資信評級業務部 葉楓 郭永斌 趙旭東 霍志輝

　　觀點簡述：

　　2013年12月30日，審計署公布了2013年全國政府性債務審計結果。截至2013年6月末，全國政府性債務為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億。

　　債務結構方面，政府性債務仍以負有償還責任的直接債務為主，但地方政府或有債務增長較快，風險敞口擴大；從政府層級來看，市級政府債務仍是地方政府債務的主體，但縣級政府債務增長快速，縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比較高，債務剛性償付壓力大；從政府舉債主體來看，地方政府融資平臺仍然是地方政府舉債的主體，但隨著國家對融資平臺的規范，政府融資平臺的經營和獲現能力提升，其債務中的政府負有償還責任債務占比有所下降；從舉債資金來源來看，雖然銀行貸款仍是地方政府舉債主要來源，但近年來債券、BT和信托等融資方式快速發展，銀行貸款占比明顯下降，融資方式更加隱蔽，積累了新的債務風險；從債務投向來看，地方政府債務仍主要投向了公益性基礎設施建設項目，教科文衛、保障性住房和市政建設領域的債務增長較快。

　　政府債務指標方面，審計署公布的全國政府性債務負債率和債務率雖仍均在國際警戒線之下，但已處較重水平；地方政府性債務負擔明顯加重，債務的償還對土地出讓收入依賴程度仍較高；2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力，但地方政府綜合財力對到期債務覆蓋倍數較高，出現系統性風險的可能性不大。

　　整體上，全國政府性債務在結構上未出現明顯變化，但債務規模大幅增長，尤其是或有負債大幅增長和BT、信托等融資方式的迅速發展；債務負擔加重，短期內將面臨著集中償付的壓力。

　　本次債務審計統計口徑新增鄉鎮級政府，融資方式新增BT、信托等；全國政府性債務規模較2010年大幅增長，尤其是地方政府債務增長較快，或有債務風險敞口顯著擴大

　　審計署于2011年、2012年和2013年分別進行了三次政府性債務審計。從審計主體來看，2011年的政府性債務審計針對全國市縣級以上地方政府主體，2012年審計范圍僅針對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個本級地方政府，而本次全國政府性債務審計共對全國31個省和5個計劃單列市、391個市、2,778個縣、33,091個鄉進行了審計。從融資方式來看，此次審計較2010年新增BT和信托融資等隱蔽性較高的融資方式。從審計原則來看，三次審計均堅持了“見人、見賬、見物、逐筆、逐項審核”的原則。從審計主體和債項的數量來看，本次審計共涉及154,460個主體，730,065個項目和2,454,635筆債務，分別是2011年審計時的1.79倍、1.95倍和1.31倍。從審計的債務口徑來看，均按照政府負有償還責任的債務(即“直接債務”)、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務(即“或有債務”)的口徑來對政府性債務進行分類。

　　表1：審計署三次政府性債務審計基本情況對比

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第24號和第32號公告，中債資信整理

　　從政府性債務規模來看，截至2013年6月底，全國政府性債務總額為30.27萬億元，較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%，其中：中央政府債務為12.38萬億元[①]，較2010年末[②]和2012年末增長83.30%和4.19%，地方政府債務為17.89萬億元，較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%。整體來看，2010~2013年6月，全國性政府性債務增速較快，中央債務增長逐漸趨緩，但是地方債務大幅增長。

　　從債務類別來看，中央債務以直接債務為主，占比保持在79%左右；地方債務雖仍以直接債務為主，但或有債務有所增長，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特別是，地方政府可能承擔一定救助責任的債務較2010年底增加159.91%，占比由15.58%上升至24.25%。整體來看，直接債務仍然是全國政府性債務的主要構成，但地方政府可能承擔一定救助責任的債務規模快速增長，地方政府的或有負債風險敞口明顯擴大。

　　表2：審計署公布的政府性債務規模對比(單位：億元、%)

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第24號和第32號公告，中債資信整理

　　總體來看，此次債務審計統計口徑發生變化，審計范圍新增鄉鎮級政府，融資方式新增BT、信托等；全國政府性債務規模較2010年大幅增長，尤其是地方政府債務增長較快，或有債務風險敞口顯著擴大。

　　各層級地方政府性債務均快速增長，縣級政府債務增長最快，但市級政府債務仍是地方政府債務的主體；縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比高，債務剛性壓力很大

　　從地方政府借債主體層級來看，2013年6月底省級、市級、縣級政府債務余額分別為51,939.75億元、72,902.44億元和50,419.18億元，與2010年相比分別增長了61.75%、56.34%和77.34%，各層級政府債務增長速度都超過了50%，其中縣級政府債務增長了77.34%，增速最快。從各層級政府債務占比來看，雖縣級債務快速增長，占比有所上升，但地方政府債務的主體仍然是市級政府債務，截至2013年6月占比達40.75%。

　　表3：2010年與2013年6月地方政府性債務層級對比情況

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第32號公告，中債資信整理

　　從政府債務類型來看，由于在當前分稅體制下，低層級政府負擔的事權較多，但其所能支配的政府財力較少，因此政府層級越低，政府負有償還責任的債務占比越高，截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比分別為34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，縣級和鄉鎮政府債務的剛性償付壓力很大。

　　表4：截至2013年6月地方政府性債務層級債務類型占比情況

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　整體來看，2010~2013年6月，我國縣級政府債務增長最快，但市級政府債務仍然是我國地方政府債務的主體，受分稅制的影響，縣級和鄉鎮政府債務中負有償還責任的債務占比很高，債務剛性償付壓力很大。

　　政府融資平臺仍是地方政府性債務最主要的舉債主體，在全部債務中占比有所下降；隨著政府融資平臺自身經營能力的提升，其債務中屬于地方政府負有償還責任的債務占比有所下降

　　從地方政府性債務舉債主體來看，與2010年相比，本次審計結果在統計口徑上進行了細化，將國有獨資或控股企業、自收自支事業單位債務進行了統計，為了與2010年可比，我們將國有獨資或控股企業、自收自支事業單位和其他單位的債務加總列為其他單位債務。截至2013年6月底，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位分別舉借69,704.42億元、40,597.58億元、23,950.68億元、3,280.52億元和41,375.46億元，與2010年相比，分別增長了40.22%、62.55%、39.33%、31.31%和223.24%，其中其他單位債務大幅增長。從舉債主體占比來看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位仍是地方政府的主要舉債主體，但政府部門和機構、事業單位債務的占比有所下降。需要注意的是，在2010年以來政府出臺的一系列對地方政府融資平臺規范政策的影響下，部分地方政府融資平臺通過接受資產注入等方式退出平臺名單，因此可能導致統計口徑上的地方政府融資平臺債務規模占比有所下降(與2010年相比降低了7.42個百分點)；這部分債務可能轉入國有獨資或控股企業債務中，整體上地方政府債務仍主要來自于政府融資平臺債務。

　　表5：2010年與2013年6月地方政府舉債主體總債務規模對比

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第32號公告，中債資信整理

　　從融資平臺舉債類型來看，受2010年以來出臺的一系列規范政府融資平臺政策的影響，地方政府對部分融資平臺相繼注入準公益性或者經營性的資產，增強其經營和獲現能力，提高了其自身經營性現金流對債務的保障程度。受此影響，政府融資平臺公司中政府負有償還責任和擔保責任的債務占比均有所下降，在一定程度上減輕了地方政府的償債壓力。

　　從政府部門和機構、經費補助事業單位舉債類型來看，在這兩種舉債主體中，政府負有償還責任的債務占比都有所增加(政府部門和機構政府負有償還責任債務占比增加了13個百分點，經費補助事業單位負有償還責任債務占比增加了9個百分點)，這主要是由于2010年以來出臺的一系列規范政府融資平臺政策中要求政府逐步劃清償債責任，理清政府償債義務等一系列政策所致。

　　圖1：2013年6月融資平臺債務類型

圖1：2013年6月融資平臺債務類型

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　圖2：2010年融資平臺債務類型

圖2：2010年融資平臺債務類型

　　資料來源：審計署2011年第35號公告、中債資信整理

　　圖3：2013年6月政府部門和機構舉債類型

圖3：2013年6月政府部門和機構舉債類型

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　圖4：2010年政府部門和機構舉債類型

圖4：2010年政府部門和機構舉債類型

　　資料來源：審計署2011年第35號公告、中債資信整理

　　圖5：2013年6月經費補助事業單位舉債類型

圖5：2013年6月經費補助事業單位舉債類型

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　圖6：2010年經費補助事業單位舉債類型

圖6：2010年經費補助事業單位舉債類型

　　資料來源：審計署2011年第35號公告、中債資信整理

　　整體來看，政府部門和機構、事業單位債務占比有所下降，政府融資平臺仍然是地方政府最主要的舉債主體，但隨著部分平臺自身經營和和獲現能力的提升，其債務中政府負有償還責任和擔保責任的債務占比有所下降。

　　銀行貸款仍是地方政府舉債的主要融資方式，但債券、BT和信托等其他融資方式發展快速，地方政府融資方式更加隱蔽，融資成本大幅提高，債務出現新的風險隱患

　　從政府舉債來源看，截止2013年6月，銀行貸款、BT、發行債券、信托融資是地方政府舉債的主要來源，分別為101,187.39億元、14,763.51億元、18,456.91億元和14,252.33，分別占債務總額的56.56%、8.25%、10.32%和7.97%。近年來，由于銀監會不斷加強商業銀行對地方政府貸款的監管，與2010年相比，本次審計結果顯示銀行貸款占地方政府債務的比例大幅下降(比2010年下降了22.45個百分點)，但仍為地方政府最主要的舉債來源；得益于相對低的融資成本，債券融資在地方政府債務中的占比有所上升，較2010年底提高了3.26個百分點；同時，值得注意的是，此次審計新增BT融資和信托融資等方式，地方政府舉債的來源更加多樣化。但是由于BT和信托融資隱蔽性強，不易監管，且融資成本普遍高于銀行貸款和發行債券，地方政府債務出現新的風險隱患。

　　表6：2010年與2013年6月地方政府舉債來源對比

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第32號公告，中債資信整理

　　整體來看，銀行貸款仍是地方政府融資的最主要來源，但債券、BT和信托等其他融資方式快速發展，地方政府融資方式更加隱蔽，融資成本大幅提高，地方政府債務新的風險隱患增加。

　　地方政府性債務仍主要投向公益性基礎設施建設項目，教科文衛、保障性住房和市政建設領域的債務較快增長

　　截至2013年6月底，地方政府性債務仍主要投向市政建設(占比34.64%)、交通運輸(占比24.43%)、土地收儲(占比11.22%)和教科文衛及保障性住房(占比12.34%)。從不同投向的增速來看，教科文衛及保障性住房、交通運輸以及市政建設債務增長較快，截至2013年6月底債務總額較2010年底分別增長104.95%、71.07%和64.39%。從債務類別來看，政府負有償還責任的債務主要投向為市政建設(占比37.49%)，政府負有擔保責任的債務主要投向為交通運輸(占比51.45%)，政府可能承擔一定救助責任的債務主要投向為市政建設(占比36.45%)和交通運輸(占比33.91%)。

　　圖7：2010年底地方政府性債務投向情況

圖7：2010年底地方政府性債務投向情況

　　資料來源：審計署2011年第35號公告、中債資信整理

　　圖8：2013年6月底地方政府性債務投向情況

圖8：2013年6月底地方政府性債務投向情況

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　從具體投向行業來看，市政建設方面，由于大部分項目均為公益性項目，自身無法產生經營性現金流，債務償還需依靠財政資金的保障，因此政府負有償還責任是主要的債務類型，雖較2010年末有所下降，但截至2013年6月底占比達65.37%。交通運輸方面，政府或有債務為主要的債務類型，占比保持在65%左右，由于大部分交通運輸項目能通過經營獲得較為穩定的現金流，根據中債資信統計2012年全國27家省級交通投資集團實現營業收入2,935.76億元，經營活動現金流量凈額為1,164.72億元[③]，可為債務償還提供資金保障。土地收儲方面，由于從事該業務的政府投融資平臺營業收入均來自政府返還的土地出讓金，因此債務也基本屬于政府負有償還責任的債務，占比保持在90%左右，這部分債務的償還依靠未來土地出讓收入的實現，土地出讓收入波動大，未來償債保障存在一定的不確定性。教科文衛、保障性住房方面，由于近幾年來地方政府加快推進保障房建設項目，政府負有償還責任的債務占比由47.71%上升至56.74%，雖債務的保障程度有所上升，但政府的償債壓力也有所加大。

　　圖9：2010年底不同行業債務類型情況

圖9：2010年底不同行業債務類型情況

　　資料來源：審計署2011年第35號公告、中債資信整理

　　圖10：2013年6月底政府性債務投向情況

圖10：2013年6月底政府性債務投向情況

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　整體來看，全國地方政府性債務的投向仍主要為公益性的基礎設施建設，其中，教科文衛及保障性住房、交通運輸以及市政建設債務增長較快，除交通運輸行業可通過自身經營性現金流對債務償還提供保障外，其余行業債務增長加大了地方政府的償債壓力。

　　全國政府性債務負擔大幅提高，考慮全部政府性債務后，政府負債率和債務率接近于國際警戒線，處于較高水平；近年來地方政府財政收入快速增長，地方政府債務指標基本穩定，但其債務償還對土地出讓金依賴性仍較大

　　2010~2012年，我國GDP和財政收入穩步增長，從公共預算收入來看，中央公共預算收入占比逐年遞減，而地方政府公共預算收入逐漸增長；從政府性基金收入來看，受土地出讓金收入大幅增長影響，2010~2012年全國政府性基金收入都超過了35,000億元，地方政府性基金收入都超過了30,000億元。

　　表7：2010~2012年我國GDP和財政收支狀況(億元)

　　[1] 全國綜合財力=全國公共預算財政收入+全國政府性基金收入。

　　[2] 中央政府綜合財力=中央公共預算財政收入+中央政府性基金收入。

　　資料來源：中央和地方政府財政預決算報告(2010~2012)，中債資信整理

　　從負債率來看，按照審計署發布的公告，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP(518,942億元)的比率為36.74%；且審計署認為根據審計結果顯示，2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。因此，審計署按照上述系數對政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務進行折算，得出2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。但是，若按照將政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務全部納入政府性債務余額的保守計算，截至2012年底，全國政府性債務的負債率為53.51%，高于審計署公布口徑14.08個百分點，已接近60%的國際警戒線。

　　表8：2010年和2012年我國政府性債務負債指標對比(%)

　　資料來源：審計署2011年第35號公告，2013年第32號公告，中央和地方政府預決算報告(2010~2012)，中債資信整理

　　從政府債務率來看，按照審計署的公告，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率[⑥]為105.66%，按照全口徑債務計算，截至2012年末全國政府債務率為179.47%，比2010年增加了32.47個百分點，顯著高于審計署計算口徑計算的結果，也超過國際貨幣基金組織[微博]確定的90~150%的債務率控制標準參考值范圍，政府債務率已處較高水平。分中央和地方來看，截至2012年中央政府債務率為199.90%，比2010年增加了51.92個百分點，中央政府債務率增長較快，債務率水平處于較高水平，中央政府債務負擔較重；截至2012年末地方政府債務率為112.00%，比2010年增加了11.18個百分點，在國際債務率控制范圍內，地方政府債務負擔一般。

　　從政府性債務余額/公共預算收入來看，全國政府性債務余額/全國公共預算收入指標表現略有弱化，2012年為236.92%，且比全國政府債務率高出57.45個百分點，表明全國政府性債務償還需求對土地出讓金的依賴程度較高。分中央和地方來看，截至2012年底，中央政府性債務余額/中央公共預算收入為211.70%，比中央政府債務率高出11.8個百分點，說明中央政府債務償還對土地收入依賴性較低，但較2010年增長了52.65個百分點，表明由于中央政府性債務的快速增長，中央政府公共預算收入對債務的覆蓋能力逐漸降低；地方政府性債務余額/地方政府公共預算收入基本穩定，截止2012年底為260.09%，比地方政府債務率高出148.09個百分點，表明地方政府性債務償還需求對土地出讓金的依賴程度較高。根據審計署的公告，截至2010年和2012年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額分別為25,473.51億元和34,865.24億元，分別占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37.96%和37.23%，地方政府債務的償還對土地出讓收入依賴程度很高。目前，二、三線城市房地產市場已開始出現相對過剩，而一線城市則仍面臨較為嚴峻的房地產調控，整體來看土地出讓收入在短期內將呈現出一定的波動性，地方政府償債資金的穩定性將受到較大影響。

　　整體來看，按照全口徑債務余額計算，全國政府負債率和債務率已處于較高水平，近年來地方政府財政收入快速增長，地方政府債務指標表現基本穩定，但政府性債務償還對土地出讓金的依賴程度較高。

　　2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力，但地方政府綜合財力對到期債務覆蓋倍數較高，出現系統性風險的可能性不大

　　從債務期限結構來看，根據審計署2013年第32號公告，截至2013年6月底，2013年7月至12月地方政府需償還的債務為24,949.06億元，預計至2013年12月底這一部分地方政府債務已經得到償還。2014年到期的地方政府債務為35,681.13億元，占地方政府債務總額的19.94%，其中：政府負有償還責任的債務為23,826.39億元，占該類地方政府債務余額的21.89%；政府負有擔保責任的債務4,373.05億元，占該類地方政府債務余額的16.41%；政府可能承擔一定救助責任債務余額的7,481.69億元，占該類地方政府債務的17.24%。整體看，2014年地方政府需償還的債務規模很大，且政府負有償還責任的債務占本期到期償還債務總額的66.78%，存在一定的集中償債壓力。2015~2017年，地方政府到期應償還的債務分別為27,771.11億元、19,421.30億元和14,295.17億元，償債壓力將逐步緩解。

　　圖11：截至2013年6月底地方政府性債務期限結構(單位：億元)

圖11：截至2013年6月底地方政府性債務期限結構

　　資料來源：審計署2013年第32號公告，中債資信整理

　　從2014年全國財政收入來看，宏觀經濟增速將不會較2013年明顯好轉，且在結構性減稅政策影響下，預計以稅收收入為主的公共預算收入繼續保持中低速增長，維持在10%左右，全國財政收入預計在14.36萬億元，其中地方公共預算收入7.5萬元，不考慮土地出讓收入情況下，2014年地方公共預算收入/到期債務為2.1倍，如果考慮加上2014年地方政府性基金收入3萬億元(2010年以來最低值為3.2萬億元)和中央轉移支付4.5萬億元(假設2014年維持2013年水平)，則(地方公共預算收入+政府性基金收入+轉移支付收入)/到期債務為4.2倍，整體上地方財政收入對到期債務具有較高的覆蓋率，雖然地方政府有集中到期償付壓力，但不至于出現系統性風險。

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　　[①] 含國債債券、國際金融組織和外國政府貸款8.15萬億元，其中特別國債1.82萬億元。

　　[②] 2010年中央債務數據來源于國家統計局公布的中央財政債務余額，無法判斷是否包括特別國債和外國組織貸款等，數額存在偏小的可能，增速可能偏高。

　　[③] 詳細行業分析請詳見中債資信收費公路行業2014年展望。

　　[④] 全國綜合財力=全國公共預算財政收入+全國政府性基金收入。

　　[⑤] 中央政府綜合財力=中央公共預算財政收入+中央政府性基金收入。

　　[⑥] 根據統一的定義，政府債務率=政府債務余額/政府綜合財力。全口徑的政府債務率是在審計署公布的政府債務總額和政府債務率為基礎上測算出政府綜合財力后得出的，下同。