杜麗娟

　　12月10日，南京“財權”下放改革試點的消息引起轟動。有消息稱南京將在稅收屬地征管、市區兩級分成、城市維護建設稅和政府教育基金分配、基本公共服務轉移支付以及財政激勵政策等方面進行完善，改變“市強區弱”的局面，充分給予區縣財權，預計計劃從2013年1月1日起正式實施。

　　一直以來，中央和地方在財權、事權方面的不匹配成為財稅制度改革的難題。不過，這一局面隨著南京試點部分財權下放政策的改革或現松動。

　　財權下放，一定程度上增強了地方自主決策的能力，這也將成為十八報告提出的城鎮化議題突破的“一劑強心針”。

　　“如果上述南京試點財權下放能在全國范圍鋪開的話，地方政府自行發債或將出現松綁，因為擁有足夠的財權也是保證其發債審批資格的重要一環。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示。在此背景下，發展市政債將成為化解城鎮化融資難的突破口。

　　地方自主發債或松綁

　　“地方的公共服務決策權應該下放，讓地方自己決定應該干什么、不應該干什么。在事權分配上，有些事權本應該歸地方支配，卻實際歸中央各部門，制約了地方自主決策能力。”財政部財科所副所長劉尚希告訴《中國經營報》記者。

　　此次南京試點財權、事權改革，不僅完善了稅收制度，還從事權上給予了地方更多的權力。

　　記者了解到，1994我國實行分稅制改革之后，中央與地方的財權和事權雖有分配，卻始終錯位。“中央和地方事權未明確界定，結果導致地方責任倍增，特別是發達地區地方財政額外負擔常常‘被增加’。同樣，中央出臺的有關新措施，在財政撥款方面，一般西部地區由中央出資，而東部發達地區則需要本省籌資。這樣造成的結果是分稅制下財政體制的激勵功能不能得到很好的發揮，也加重了發達地區的財政負擔。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇表示。

　　在此背景下，地方融資平臺的形成是分稅制財政體制下地方政府財權和財力不足的必然結果。“地方財政正常運行情況下，收大于支，或收小于支，都是正常的。但在地方財政長期收不抵支的情況下，沒有稅權和貨幣發行權，只能借債了。”楊志勇坦言。

　　城投債是地方政府融資平臺發行的債券，目前城投債月度增量已經超過千億元，與企業部門獲得的銀行中長期貸款數量相當。數據顯示，城投債在2012年又迎來一次爆發性增長，今年前11個月的增量已經超過萬億元，是2011年的兩倍以上。“城投債的整體評級在逐漸下移，個券之間的分化也日益明顯。由于地方政府融資平臺的盈利狀況不佳，難以保證債券的償付，風險令人擔憂。”興業證券分析師李光偉稱。

　　中國人民銀行金融市場司司長謝多日前表示：“從去年開始，財政部帶領地方政府發債的探索，拿出一些現金流比較好的項目來發債，為地方政府融資探索突破口。”謝多表示，應規范改造城投債，使其成為名副其實的市政債。

　　所謂市政債券，是指地方政府或其授權的機構發行的，承諾在一定期限還本付息的債券。一般可分為兩類：一類是一般責任債券，償債來源是發行人的稅收收入；另一類是收益債券，償債來源是所發債項目的未來收入。

　　和城投債相比，市政債的發債主體是政府，以政府的信用做擔保。“雖然城投債也有政府背景，但是主體畢竟是城投公司，始終是企業，市政債一旦發行的話，意味著政府可以自行發債，如果上述南京試點財權下放能在全國范圍鋪開的話，地方政府自行發債或將出現松綁，因為擁有足夠的財權也是保證其發債審批資格的重要一環。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示。

　　目前預算法二審草案中對地方獨立自行發債的議案并沒有放松，但這似乎并沒有在法律層面給予否定。“預算法規定地方的發債資格是由國務院授權的，目前只有通過國務院的審議地方政府才可以發債，以后地方政府的自主發債也將放行。”施正文告訴記者。

　　市政債面臨諸多難題

　　目前，我國地方融資平臺仍以城投債為主。城投債雖有風險但收益率高，在缺乏可選擇投資品種的情況下，仍然受到基金、券商、農信社等機構的追捧。據統計，2010年企業債的發行群體中近半數為城投類企業。

　　北京大岳咨詢總經理金永祥認為，和城投債相比，市政債的發債周期一般都在10~20年。“這樣可以規避城投債項目投資到一半，卻到了償付時間的尷尬，政府有足夠長的時間來使用資金，保證項目能順利完成，并實現收益。”

　　在他看來，當前我國發行市政債可能更傾向于有收益的政府投資項目，“如對地方政府建設的公共基礎設施采用‘使用者付費’的形式，如公路收費、橋梁過路費等一些有固定收益的市政項目，因為這在一定程度上能夠達成財政收入和使用者收費之間的平衡點，給市場融資帶來可能性。”

　　周小川指出，各地方政府或按正常進度還款，或申請延期還款，總體處于可控范圍。地方融資平臺中依靠使用者收費償還債務的項目，可允許繼續存在。其他不能償還債務的項目，應運用市政債、財政收入和金融市場等使其繼續運行。

　　業內人士認為這意味著如果是由稅金來支付的(即所謂一般義務債券)地方投資項目，將來可能會轉為市政債；而靠運營收入(比如道路收費特許權)支撐的地方投資項目，則依然可以用項目收益來償還債務，并可以繼續維持現狀。

　　劉尚希表示，市政債的推出要考慮兩個問題：一個是市政債的機制設計，即市政債的監管問題，包括市政債的信用評級、專項法律建設、信息披露和市場利率等方面；二是如何處理市政債同地方政府投融資平臺之間的關系。“只有這兩個問題解決才能鋪平道路，城鎮化進程的推進首先要解決融資渠道。”