本報評論員 任孟山

　　雖然某些例行性程序還沒有完全走完，但發行地方債這個問題已經不是懸念了。這不僅意味著新中國第一期地方政府債券即將開閘，還意味著對地方債使用的監管問題第一次被提上了日程。

　　這是一個必須重視并應該求解的新命題。

　　一是因為以前沒有過先例，按照現行的法律規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但是迄今為止還沒有過“另有規定”，即使1998年亞洲金融危機時期，也不是以發行地方債方式給地方籌錢，而是以中央發行長期建設債券、由商業銀行轉貸地方使用的方式給地方輸血。由于這次是財政部“代發代還”，地方只需按時將本息上繳財政部專門賬戶，中央政府的信用是最終擔保。而且，這筆融資將被嚴格規定只能用到中央財政投資地方配套的“公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。因此，對其加以監管的命題也就更為必要。

　　二是因為雖然不允許地方預算出現赤字，但實際上地方政府債務始終是一個存在的問題，經常性債務與融資性債務、直接債務與間接債務、顯性債務與隱性債務都有。關于地方政府的債務規模，目前并沒有統一的說法，估計較小的數字是至少在1萬億元之上，估計較大的數字是4萬億元左右。但無論相對于哪個數字，2000億元的地方債都不算太大，在房地產業不景氣使得地方“賣地財政”受到影響，卻又必須投資提振經濟的情況下，如何遏止地方債被挪作他用是一個不能忽視的問題。

　　三是因為分配債務規模的地方信用不是通過市場評級方式，而是通過中央政府給地方政府評級來確定。也就是說，是通過權力體系內部的評判、按照上下級關系的模式確定額度，相關信息的流通基本局限在權力體系之內，第三方參與較少。這實際上對社會監督制造了信息不充分的障礙，也就更依賴于內部監督機制的建立。從美國這種允許發行地方債的國家經驗來看，對發行主體的信息披露要求非常嚴格，包括發行者的行政級別與人口規模、債務余額與還款計劃、融資目的與資金來源，以及發行者的財務狀況與信用變化等。

　　由于我們的相關信息主要是在行政體系內運行，采用美國這種以市場監督與社會監督模式為主的可能性也就微乎其微，而主要是以權力監督為主。這對缺少經驗的權力體系是個考驗。從現有的基本確定監督機制來看，是將地方債券所募集資金納入地方財政預算管理，報地方人民代表大會審核、監督。這樣做的問題不僅在于同級人大否定地方預算的可能性很小，而且因為這次地方債由中央政府與地方政府的信用共同擔保，且由中央政府最終擔保，不應該將監督機構只局限在地方人大。在1998年的轉貸資金中，有些地方政府無力還貸就是由中央財政最后兜底的。

　　況且，受制于現有權力架構，還必須面對地方領導的執政短期性與地方還債的長期性的矛盾。因為不是市場評估，目前在職的地方領導爭取最大限額的沖動也就存在，繼續“跑步錢進”就會不可避免，這期間不僅可能產生權力尋租，而且有可能前期負債過度給后期政府留下窟窿。對此，有專家建議將發債的科學性和償債能力列入地方官員離任審計的重要內容，且審計工作由非政府系統的獨立第三方來完成。這應是可取之策。

　　其實，在當下的轉型中國，諸多政治、經濟、社會問題的產生，都與監管不力或監管缺失有關。從權力體系運作的角度講，就是制約機制如何健全。政府權力過大、人大權力疲軟、社會權力缺失的狀態，提醒我們對地方債使用的用途、效率、干凈等必須啟動強大的監管措施。因為地方債的償還，最終無論是地方財政還是中央財政，納稅人都有權利知曉其中的來龍去脈。當然，如果監督主體不局限于權力體系之內，而是同時引入市場監督與社會監督，地方債安全使用的可能性應該會大大提高，地方債為經濟反轉的貢獻也會更大。

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