地方政府債 將要走在陽光下

　　FN記者 高國華

　　業界爭論已久的地方債被“放行”或許已為期不遠。近日，財政部部長金人慶在向亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的一份報告中表示，中國政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。此番表態被視為近年來中國財政高官首次公開提出支持地方政府發債，預示著地方政府債有可能從探索階段走向實際操作階段。

　　“地方政府債”變相存在

　　自1995年開始實施的《預算法》明確規定，不允許地方政府發債融資。但實際上，雖然《預算法》的相關規定關閉了地方政府合法發債的閘門，但并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。一些地方政府已經通過多種變通形式，形成了形式各異的地方債務。

　　有關資料顯示，地方政府舉債主要是由政府支持、以公司形式籌集的公司債和項目債。這些項目債就是變相的地方政府債。其中一種典型的模式就是用“打捆貸款”的方法向銀行借出資金。一些地方政府通過特定的機構(如市政建設公司等)發行市政收益債券，這種做法廣泛存在并不斷擴大。如1999年上海市城建投資開發總公司發行的5億元浦東建設債券，其所籌資金即被用于上海地鐵二號線一期工程。

　　“發債地方政府多、數額巨大、項目繁多，成了一片‘地雷區’，已經到了必須清理整頓的階段�！敝袊�人民大學教授陳共的話道出了業內的共識。

　　近年來，隨著中國經濟的快速發展，各地逐漸加大基礎設施建設投資力度，隨之而來的則是各地普遍存在的資金匱乏。但由于地方政府沒有正規的融資渠道，使得各地大量的地方政府債以不規范的、變通的、隱蔽的形式不斷出現，規模日益膨脹。據國研中心粗略統計，整個地方政府債務至少在1萬億元以上，而且絕大多數都屬于隱性債務。

　　更有專家指出，在地方政府沒有發債權力的情況下，地方財政風險就會轉嫁到銀行系統，成為金融風險。

　　中國社科院金融所楊濤認為，目前地方政府的直接債務主要有中央政府債務轉化為地方政府債務、中央財政對地方財政的項目貸款、地方政府間借款和地方政府的各種應付款，或有債務則主要包括地方政府擔保債務、地方國有企業債務、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等。這些或有債務都會在出現清償危機時給地方政府造成資產損失，甚至會危及整個財政和金融系統的安全。

　　地方政府發債，大勢所趨？

　　隨著越來越多的地方隱性債務的顯現，近年來，放開地方政府發債的聲音逐漸增強。7月，財政部預算司官員稱，解決地方政府性債務管理問題將是今后財稅改革的一個重要方向，其內容將涉及地方債管理制度、債務規模控制、如何降低債務成本、怎樣化解歷史債務以及防范債務風險等。

　　在我國現行的分稅制度下，地方財政收入通過分稅制度大部分轉移到中央政府，有些地方政府財政捉襟見肘。中央政府為了解決這一矛盾，只能通過中央政府發行債券籌集資金然后轉交給地方政府使用的方法，解決部分地區財政拮據的問題。但對于絕大多數地方政府而言，中央政府的轉移支付和債務轉移并不能從根本上解決問題。一些地方政府為了在短期內取得政績，通過批租土地、炒作

房地產的方式籌集資金。這使得一些地區房地產價格居高不下，

宏觀調控措施落實不到位的現象大量存在，嚴重干擾了國家宏觀調控政策的實施。

　　與此同時，近年來，各地的城市化進程普遍加速，而地方政府一直缺乏穩定的可持續的資金來源。隨著今年以來新一輪宏觀調控措施的出臺，各地許多貸款都被叫停，企業債發行也受到限制，地方政府面臨的資金壓力越來越大，因而不得不千方百計尋求解決之道。

　　有專家表示，既然地方政府在發展過程中需要可持續的資金來源，允許地方政府發債已是大勢所趨。國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧一直主張地方政府發債。他認為，地方政府發債可以解決

城市建設融資問題，也有利于減輕中央財政的負擔，地方政府可以根據地方人大通過的發展規劃，更加靈活地籌集資金，解決發展中存在的問題。據了解，地方政府債在一些發達國家非常普遍。

　　更重要的是，在地方政府債的發行過程中，通過一系列的規范運作，可以規范地方政府的投資行為，使中央政府的宏觀調控措施真正落到實處。

　　疏堵結合，規范前行

　　據了解，業界有關地方政府債的問題已經討論了很多年，除了擔心潛在的償付風險外，如何控制地方政府債的用途則是更多專家關注的重點。

　　專家表示，地方政府的債務有相當一部分被用于城市建設，但也有由于投入到“形象工程”中而造成負債累累的情況。建設部的一個統計數據就證明了這一點：在所有的拖欠農民工工資的工程中，政府工程拖欠居然占了50%以上。

　　值得關注的是，目前在地方干部考核工作中存在“重硬件、輕軟件，重物質業績、輕財務考核，重資金投入、輕效益評價”等弊病。很多地方政府領導在舉債時往往無后顧之憂。但問題是，誰來保證這些地方政府能夠償還債務，避免陷入借新債還舊債的境地？這個問題不解決，最終的債務風險很有可能轉嫁到中央政府身上。

　　有關專家指出，地方債的發行中面臨著“誰來發、誰批準、誰控制、誰來買、用在哪、拿什么還和怎么還”等一系列實際操作層面上的問題。對此，財政部有關官員表示，中央將設定嚴格的限制條件，如發債的程序及程度等。允許發債的地方政府行政級別會比較高，在初期不會給縣一級政府發債的權力。

　　魏加寧認為，允許地方政府發債可以分三步走：首先，地方政府將發債數目報當地人大審批；其次，財政部實行總規模控制，給各省不同比例；最后，由信用評級機構等中介組織進行信用評級，通過審核，方可發債。

　　而采用試點先行的辦法已成為業內的共識。業內人士表示，放寬地方政府發債，可以先讓一些財政能力較強的地方政府試水。采取這樣的做法，一是可以借機明晰地方政府資產負債的實際情況，防止債務體外循環和資金的體外循環，消除地方官員利用預算外資金進行暗中“尋租”的現象；二是可以增強地方財務的民主性，讓地方人大公開審議地方政府的財務問題；三是可以建立地方債券的評價系統，形成不同地方的債券利率，并推動地方債券市場發展，形成有競爭性的地方債券市場，并鼓勵地方之間的投資者“用腳投票”。未來再適時選擇一些資金壓力大的地區進行發債試點。

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