地方政府發債過四道坎 財政部優選市政收益債券

　　本報記者 孫 雷

　　北京報道

　　9月11日，財政部部長金人慶在向剛結束的亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。

　　中國財政高官公開表態開放地方發債，這是第一次。

　　而據本報記者了解，財政部更傾向于允許地方采用市政收益債券的形式發行債券，關于債券發行的功能定位、發行人的界定、利率、投資者、內控機制、強制信息披露制度等方面都將有所規定。

　　地方政府債由暗轉明

　　“大思路中央已經基本同意，目前草案也已基本成型，但這件事意義重大，還必須由國務院最后定奪。”一位知情人士對本報記者說。

　　據這位人士透露，早在一年多以前，相關準備工作便已經悄然展開。財政部為此專門設立了一個十幾個人的課題組，并專程到地方調查摸底各省的政府負債情況。

　　關于地方政府的債務總量，目前并沒有統一的說法。據粗略統計，中國全部地方

　　“因為沒有正規的融資渠道，使得地方政府過度依賴銀行信貸和土地出讓。現在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務風險就會立即顯現出來。” 較早從事地方債問題研究的國務院發展研究中心宏觀部研究員魏加寧對本報分析道。

　　而按照1995年中國開始實施的《中華人民共和國預算法》第28條的明文規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　對此，中央財經大學王雍君教授認為，《預算法》在內的很多法律都將因之而改變。

　　而實際上，現行《預算法》的規定堵塞了地方政府合法發債的閘門，但卻并沒有堵住地方政府變相舉債的腳步。

　　事實上，通過政府特定的市場機構(如市政建設公司)發行市政收益債券并沒有被禁止，而是廣泛存在并不斷擴大。比如1999年上海市城建投資開發總公司發行的5億元浦東建設債券，用于上海地鐵二號線一期工程。

　　“這些債券是以企業債券的形式審批并發行的，與其說是規避《預算法》的制約，不如說是市政收益債券的現實存在，相應的法律規范滯后，只得借用‘企業債券’形式。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希說。

　　而在魏加寧看來，允許地方政府正規發行債券的好處在于：一方面，它可以解決基礎設施建設中的所謂“代際不公平”的問題。公共基礎設施建設大都由地方來實施，項目的建設周期一般都比較長，往往是用上一代人甚至上幾代人積累的錢去建設，而享受的則往往是下代人或下幾代人，這樣就構成了代際之間的不公平。由地方政府舉債建設就可以避免這種代際之間的不公。

　　另一方面，當前的宏觀調控強調“有保有壓”，但保誰和壓誰往往都是由政府說了算；而如果允許地方政府發債，保誰壓誰就將由市場說了算。因為只有財政比較規范、透明，建設項目好、效益高的地方政府，它的債券才容易發得出去，而且發債成本也會比較低。

　　規范發債要過四道“坎”

　　“雖然國債是金邊債券，大家不用擔心它的風險問題，但實際上，風險將來是要集中在中央政府，所以，地方債券的約束力要強于目前的國債。”魏加寧說。

　　他建議允許地方政府發債至少要設四道“門檻”：

　　首先，如果允許地方發債，當地的人大當然要進行嚴格審議；其次，中央政府還要進行嚴格的總量控制和審批把關；第三是信用評級，可以通過市場中介組織發揮作用；第四，投資者有選擇權。

　　在魏加寧看來，最近出臺的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》為推行地方政府發債創造了很好的條件，加強了對地方政府的監督。

　　對于限制條件，財政部有關官員也表示，中央將設定嚴格的限制條件，如發債的程序及程度等。允許發債的地方政府層級會比較高，初期不會給縣一級政府發債的權力。

　　而據本報記者了解，財政部更傾向于允許地方采用市政收益債券的形式發行債券，關于債券發行的功能定位、發行人的界定、利率、投資者、內控機制、強制信息披露制度等方面都將有所規定。

　　“一整套的規則將致力于把全部地方債務真正管起來。”上述知情人士透露說。