存款保險(xiǎn)制度何時(shí)方能推：三大問題待解
孫紅娟
存款保險(xiǎn)制度何時(shí)方能推？早在1995年業(yè)界就開始討論存款保險(xiǎn)制度，但十幾年過去了，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度依然是“只聞樓梯響不見人下來”。
而隨著中國(guó)利率市場(chǎng)化漸進(jìn)發(fā)展，作為必要的配套條件，存款保險(xiǎn)制度的推出日益緊迫。現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈在日前的一次會(huì)議上透露，中國(guó)可能在年底前啟動(dòng)存款保險(xiǎn)。
不過，某股份制銀行支行行長(zhǎng)告訴本報(bào)記者，目前尚未收到有關(guān)啟動(dòng)存款保險(xiǎn)制度的任何文件，年內(nèi)出臺(tái)的可能性并不是很大。他說：“該制度初期建立發(fā)揮的實(shí)質(zhì)作用有限，政府的隱性擔(dān)保問題仍然會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)存在。”
存保管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)
目前全球范圍內(nèi)已經(jīng)有110多個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度，而中國(guó)屬于為數(shù)不多的、尚未建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家。早在上世紀(jì)90年代末期，中國(guó)就在國(guó)際貨幣基金組織[微博](IMF)和世界銀行[微博]的幫助下開始籌劃本國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，但考慮到當(dāng)時(shí)銀行業(yè)正在經(jīng)歷壞賬重組，所以不得不暫時(shí)擱置存款制度。之后由于中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境不成熟、對(duì)存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(下稱“存保機(jī)構(gòu)”)定位難厘清等因素，存款保險(xiǎn)制度遲遲未推出。
從存保機(jī)構(gòu)定位而言，是在央行內(nèi)部建立一家從屬機(jī)構(gòu)，還是建立一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是否具備監(jiān)管功能還是僅僅具有“付款箱”的功能，這是業(yè)內(nèi)探討多年的一個(gè)話題。
“在央行穩(wěn)定局下面建立一家機(jī)構(gòu)的可能性較大，因?yàn)榉�(wěn)定局本身是央行中具有監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。”中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)某負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者。
在已建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家中，美國(guó)、加拿大的保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)均堅(jiān)持 “風(fēng)險(xiǎn)最小化”原則，也就是具有事前監(jiān)管功能，而不是單單等到投保銀行出現(xiàn)問題對(duì)儲(chǔ)戶進(jìn)行賠償或者在投保銀行破產(chǎn)后進(jìn)行資產(chǎn)接管處理。
“風(fēng)險(xiǎn)最小化的模式可以降低道德風(fēng)險(xiǎn)、清償成本，有效地組織投保銀行‘傷情’加速惡化，但因?yàn)榇嬖诒O(jiān)管權(quán)責(zé)劃分等問題，所以我國(guó)初期階段推出的存款保險(xiǎn)制度很有可能是付款箱型的，之后隨著金融體系和投保銀行以及儲(chǔ)戶的日益成熟，可能會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)最小化的模型。”一位曾在2003年參與IMF和央行聯(lián)合組織的中國(guó)存款保險(xiǎn)制度研討會(huì)的教授告訴本報(bào)記者。
本報(bào)記者梳理其他國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度模式發(fā)現(xiàn)：發(fā)展中國(guó)家在建立存款保險(xiǎn)制度初期由于初始資金有限以及金融體系不成熟等原因，通常會(huì)采取“成本最小化”或者“付款箱”類型。“但這兩種模式的缺點(diǎn)非常明顯，不能及時(shí)扭轉(zhuǎn)銀行的一些風(fēng)險(xiǎn)行為，最終甚至可能擴(kuò)大儲(chǔ)戶和存保管理機(jī)構(gòu)的損失，中國(guó)的存保管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該類似美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)和加拿大的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(CDIC)，具有一定的監(jiān)管權(quán)力，能夠事前干預(yù)，降低投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。”上述教授告訴本報(bào)記者。
以CDIC從付款箱轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)最小化的歷程來看，CDIC在作為付款箱角色時(shí)，曾由于銀行道德風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致CDIC巨虧，之后加拿大各方總結(jié)教訓(xùn)，得出的一個(gè)重要的結(jié)論是“監(jiān)管體系之所以失靈是由于其缺乏‘行動(dòng)的決心’，即有爭(zhēng)議的銀行被允許繼續(xù)營(yíng)業(yè)，而事實(shí)證明，拖延時(shí)間而不采取有效措施會(huì)造成更大的損失。”加拿大有關(guān)存款保險(xiǎn)制度反思的一份報(bào)告指出。
但一家股份制銀行一線負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者，即便存保制度出臺(tái)，政府隱性擔(dān)保也仍會(huì)存在，至于因?yàn)榇姹C(jī)構(gòu)沒有監(jiān)管職能所造成的道德風(fēng)險(xiǎn)或者巨額虧空不太可能出現(xiàn)，因?yàn)榈胤秸矔?huì)提前進(jìn)行干預(yù)。
對(duì)于監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)，上述銀行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)該由央行主導(dǎo)，銀監(jiān)會(huì)提供一些監(jiān)管方面的技術(shù)支持。
費(fèi)率統(tǒng)一還是有差別？
存保制度的另外一個(gè)核心問題是費(fèi)率如何征收。上述銀行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人稱，“應(yīng)該會(huì)執(zhí)行差別費(fèi)率，這也比較可以理解”，從其他國(guó)家建立存款保險(xiǎn)制度的過程來看，差別費(fèi)率是比較合適的方式，統(tǒng)一費(fèi)率無法辨別銀行之間的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和運(yùn)營(yíng)情況，不僅會(huì)強(qiáng)化道德風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)降低銀行強(qiáng)化風(fēng)控、改善運(yùn)行情況的客觀壓力；不符合建立公平市場(chǎng)環(huán)境的要求。
另外，從投保銀行的積極性來看，如果執(zhí)行無差別費(fèi)率，運(yùn)行穩(wěn)健的銀行實(shí)質(zhì)上在為高風(fēng)險(xiǎn)銀行埋單。而且無差別的費(fèi)率和擔(dān)保規(guī)模將引發(fā)逆向選擇，美國(guó)上個(gè)世紀(jì)80年代特殊貸款引發(fā)的1991年儲(chǔ)貸危機(jī)就是一個(gè)例證，單一費(fèi)率擴(kuò)大了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，影響整個(gè)金融體系穩(wěn)定，最終引發(fā)大規(guī)模償付。
中國(guó)社科院金融研究所公司金融研究室主任張躍文認(rèn)為，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度推行差別費(fèi)率制，費(fèi)率結(jié)構(gòu)可參照各銀行的資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)指標(biāo)綜合確定；綜合其他國(guó)家，除了巴塞爾協(xié)議規(guī)定的這三項(xiàng)指標(biāo)之外，通常情況下還有收入波動(dòng)、效益比率、受損資產(chǎn)以及集中比率等，波動(dòng)性指標(biāo)提供了銀行穩(wěn)定性或更高風(fēng)險(xiǎn)的一些指標(biāo)和衡量數(shù)據(jù)。
“盡管存在一些挑戰(zhàn)，但鑒于美國(guó)、加拿大等國(guó)家的差別費(fèi)率對(duì)于銀行業(yè)健康發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)偏好引導(dǎo)所取得的成績(jī)，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度最終必須要實(shí)行差別化費(fèi)率。”上述教授表示，可以實(shí)行一個(gè)過渡期，比如1～2年讓銀行有時(shí)間來調(diào)整其資產(chǎn)負(fù)債表，避免在一開始就建立差異過大的差別化費(fèi)率，給中小銀行造成壓力。
但上述股份制銀行負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者，目前從銀行業(yè)內(nèi)的態(tài)度來看，不管是四大行還是中小城商行、包括信用社等都已經(jīng)就差別費(fèi)率達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的共識(shí)，“應(yīng)該是差別費(fèi)率，現(xiàn)在大家也都有了這方面的心理預(yù)期，保費(fèi)就是各家銀行基于自身的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)所獲得的費(fèi)率乘以自家銀行的存款數(shù)額”。
從歷史上來看，不少國(guó)家是從統(tǒng)一費(fèi)率逐漸過渡到差別費(fèi)率的，這個(gè)過程就是通過一項(xiàng)費(fèi)率溢價(jià)實(shí)現(xiàn)的，也被稱為額外的保險(xiǎn)費(fèi)，其大小取決于銀行不良貸款所占的比例。
限額標(biāo)準(zhǔn)
除了上述兩個(gè)需要澄清的問題之外，擔(dān)保的額度和所需涵蓋的范圍也是一國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度之初需要考慮的重要問題。
之前曾有央行相關(guān)負(fù)責(zé)人在研討會(huì)上表示，未來存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可能實(shí)行限額保險(xiǎn)制，央行計(jì)劃為98%的儲(chǔ)戶提供全額保險(xiǎn)。而有專家據(jù)此分析，由于目前50萬元以下存款戶占比超過98%，這意味著，未來限額保險(xiǎn)的上限可能是50萬元。
而此前，瑞銀證券發(fā)布報(bào)告預(yù)計(jì)，目前國(guó)際上存款保險(xiǎn)限額大多集中在人均GDP的2～5倍左右，但由于中國(guó)的儲(chǔ)蓄率相對(duì)較高，限額設(shè)定在人均GDP的4～6倍較為合適。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2012年我國(guó)人均GDP為38354元，若以此計(jì)算，存款保險(xiǎn)限額應(yīng)在15萬～23萬之間。但由于20萬～30萬元以下的存款賬戶占到總賬戶的95%以上，將保險(xiǎn)限額定在20萬～30萬元可保證保險(xiǎn)涵蓋的廣度。
目前國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家通常覆蓋的保護(hù)限額占人均GDP的比重較低，像歐美國(guó)家一般在1%左右，而發(fā)展中國(guó)家相反，甚至有非洲國(guó)家提供存款的100%擔(dān)保，但經(jīng)驗(yàn)顯示，全額賠付容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，弱化市場(chǎng)約束；而且從覆蓋的賬戶比重來看也存在發(fā)達(dá)國(guó)家覆蓋比率稍低的情況，新加坡是發(fā)達(dá)國(guó)家中存款保險(xiǎn)覆蓋比例較高的國(guó)家，其存款保險(xiǎn)額度上限為20000新元，覆蓋儲(chǔ)戶比率只有86%。