耿靖

　　目前中國的金融監管職能由3個獨立部級監管機構分業實施，這三家機構分別是：中國銀行業監督管理委員會（簡稱“銀監會”）、中國保險監督管理委員會（簡稱“保監會”）和中國證券監督管理委員會（簡稱“證監會”）。

　　由于金融綜合經營逐漸成為趨勢，多個監管機構并行監督的有效性引起學術界的日益關注。

　　本文回顧了中國金融體系監管實踐的起源和發展，并評估綜合金融監管模式是否適合中國國情。這項研究針對金融業和金融集團化快速增長之間帶來的分業經營界限模糊這一新興趨勢，評述了金融危機后新加坡金融管理局綜合金融監管的實踐，指出其集中監管職能，最大限度地提高經濟規模，從而降低監管實體經營成本。

　　然而，在中國金融體系漸進改革開放的過程中，向綜合金融一體化監管的過渡可能存在一定弊端。本文將權衡這一利弊，并分析中國借鑒新加坡經驗的可能性，最后提出如何逐步解決問題，推進中國邁向綜合金融監管。

　　全球“綜合金融監管者”

　　目前，隨著金融集團的數量和復雜性不斷增加，過去中國從美國引入的分業監管的有效性引起越來越多的關注。

　　而一定程度上，綜合金融監管可以實現規模經濟的最大化，通過把兩個或兩個以上機構的職能集中于一個機構內，從而減少了同時運行幾個監督機構的運營成本。

　　2008年的全球金融危機已經表明，現代金融企業已經變得日益復雜，如果沒有充分的監管，它們可能對金融體系造成重大損害。這就促使世界各國不得不重新審視其金融監管職能，以確保金融機構置身于恰當的監管框架之下，而不會給金融體系帶來重大風險。

　　正如Taylor和Fleming（1999）所指出，在1997年金融危機后，世界范圍內的澳大利亞、加拿大、丹麥、日本、韓國、挪威、新加坡、瑞典、英國等國家，已經形成了非正式的“綜合金融監管者”組織。

　　這些國家的金融監管改革，旨在應對銀行業、保險業和資本市場等不同金融行業經營實體之間的界限變得模糊，同時完善對金融集聚，及金融集團的監督職能。

　　2008年的金融危機后，各國又開始審視其監督職能的現有結構是否恰當，并討論是否可能鼓勵各經濟體朝綜合金融監管方向發展。這是我們將在本研究中需要解決的根本問題，同時我們以亞洲新興市場經濟中的兩個國家新加坡和中國為研究背景，展開該機制變革的比較分析。

　　本文所選擇的管理實踐案例是新加坡金融管理局（MAS）的綜合金融監管。早在20世紀70年代，新加坡就開始整合該國的金融監管職能。到1984年底，所有金融機構的監管職能都被置于MAS的管理范圍內。新加坡金融管理局的監管制度可以被描述成一個統一對商業銀行、投資銀行、財務公司、資產管理公司、證券經紀公司和保險公司進行監督管理的行政架構。

　　現代金融的發展導致金融細分行業之間的界限變得模糊，以及由不同類型的金融機構，如銀行、證券和保險所提供的金融產品變得越來越相似。此外，綜合性金融集團的數量也在不斷增加。為了解決這方面發展所帶來的問題，有些國家的金融監管機構合并成一個單一（或統一）的金融監管機構，負責對所有金融機構和活動進行審慎監督和業務監管。Herring和Carmassi（2008）最近的一項研究，對跨部門的金融監管實踐進行了比較詳盡的論述。

　　在一個單一的監管機構中，依據金融機構系統的重要性及其客戶的復雜程度，監督的性質和力度可能會有所不同。一定程度上，綜合金融監管可以實現規模經濟的最大化，通過把兩個或兩個以上機構的職能集中于一個機構內，從而減少了同時運行幾個監督機構的運營成本。

　　在中國，商業銀行已獲準通過參股、控股方式進入基金管理和保險經營領域，并且發揮積極作用。雖然目前中國的綜合金融集團仍然在結構上相對簡單、原始，但它們對整體金融經濟已經具有相當的影響力。隨著金融集團的數量和復雜性不斷增加，過去中國從美國引入的分業監管的有效性引起越來越多的關注。

　　危機發生后，據報道，由于集團內不同實體之間的相互關系，分業監管模式在綜合基礎上對金融集團整體風險進行評估有很大困難。因此，綜合混業的金融監管模式——把對銀行、證券和保險實施監管的多個機構進行架構整合——可能被視為一個用來監管綜合金融經營，并減少存在于復雜金融體系中風險的好嘗試。

　　新加坡模式：MAS

　　綜合金融監管職能

　　MAS金融監管的目的，是確保足夠和真實的信息披露，使消費者可以得到充分知情和授權，在作出財務決策時能保護自己的利益。

　　綜合金融監管框架的執行一定比分業監管更好嗎？哪一種形式的綜合金融監管最有效？一種假設是金融監管的綜合程度與跨市場機構的監管質量和一致性相關，就此而言，新加坡模式可以提供一些經驗證據。

　　新加坡可能是世界上最早發展和實施綜合金融監管的國家之一，這可以追溯到20世紀70年代。

　　1997年金融危機后，新加坡金融管理局（MAS）開始將以風險為核心的監管方法引入到綜合金融監管實踐當中。新加坡模式在組織結構上將央行和綜合金融監管者的職能集中在MAS，其職能是“制定匯率政策，管理官方外匯儲備，規范和監督金融機構，并與業界合作將新加坡發展成為一個國際金融中心”。

　　正如MAS的官方使命聲明指出，MAS的目標是“促進持續和非通脹的經濟增長，穩步推進金融服務部門建設”（MAS，2004）。除了央行的功能，MAS的其他主要責任包括進行綜合金融監管，維護金融市場穩定。

　　據MAS（2004）的概覽介紹，新加坡綜合金融監管的長期目標是實現：

　　首先，建立一個穩定的金融體系。要使復雜的現代金融體系保持穩定，需要對所有類型的金融機構有足夠和適當的監督，以充分維持市民對銀行業、保險業和資本市場活動的信心。

　　其次，培育安全和健全的金融中介機構。金融監管的目的，是要確保諸如銀行、保險公司、經紀交易商和基金管理公司等金融中介機構的安全和穩健。

　　再次，建設安全和高效率的金融基礎設施：金融監管，包括監測諸如交易所、清算所、支付和結算系統等平臺的安全性和效率性。

　　另外，建成一個公平、高效、透明、有組織的市場，金融監管的目的是提高金融市場的透明度、效率和公平程度。

　　更重要的是，還需要對消費者的保護。金融監管的目的，是確保足夠和真實的信息披露，使消費者可以得到充分知情和授權，在作出財務決策時能保護自己的利益。

　　MAS的原則和部門設置

　　MAS采用風險為導向的方法來監督新加坡的金融機構。這種做法旨在確保單個機構內部風險管理制度相對其風險暴露是足夠的，而不是一個放之四海而皆準的通用規則。

　　由于監管資源有限，MAS的一個主要任務就是根據持牌金融機構所承擔的風險及其對金融體系可能造成的沖擊來分配監管資源。

　　在MAS（2004）中還簡要介紹了其金融監管中的12項原則，廣受業界認可，并被當成綜合金融監管的指引。這些原則可以分為四類：

　　風險為本：MAS采用風險為導向的方法來監督該國的金融機構。這種做法旨在確保單個機構內部風險管理制度相對其風險暴露是足夠的，而不是一個放之四海而皆準的通用規則。MAS的監管工作主要集中在評估機構的風險承受能力和管理水平是否適應其金融業務的復雜性。由于監管資源有限，一個主要任務就是根據持牌金融機構所承擔的風險及其對金融體系可能造成的沖擊來分配監管資源。為了有效地管理風險，采用跨產業整合監管（Integrated Basis，Cross Industry）（即以整個集團為基礎進行評估，其中包括銀行、保險與證券等各項業務）與跨地區并表監管（Consolidated Basis，Across Geography）方式。

　　第一個原則是“多方努力”：作為一個資源有限的綜合金融監管者，MAS不能完全依賴自身來確保金融機構的審慎管理和財務穩健，還需要要求金融機構董事會與高管層擔負起風險監督的職責；MAS通過各種手段增強董事會及高管層的信托責任，鼓勵董事會及高管層采取最佳的公司治理，以此盡可能降低監管機構對金融機構日常經營的干預。盡管如此，MAS認為，其他利益相關者也應參與輔助監督金融機構，共同分擔管理與監督責任（包括股東、債權人、外部審計、產業公會、信用評等公司與其他監管機構等）。

　　第二個原則是“信息披露”：傳統的“家長式”監管要求監管機構在金融產品獲準進入市場前評估產品的適當性等因素。MAS目前正走向以信息披露為主導的制度，允許消費者在金融機構準確和充分信息披露的基礎上做出判斷和決策。這將允許更多的金融創新，以及擴大消費者的選擇范圍。在信息披露為本的制度下，MAS會需要更多的金融機構透明度和信息披露，消費者將根據自己的風險偏好的責任來評估和承擔金融風險。

　　第三個原則是“親商氛圍”：綜合金融監管的優勢之一是確保監管規則的一致性和清晰度，而不是損害個別機構的競爭力和創造力。MAS的宗旨是成為一個專業綜合金融監管者，確保法規的周全和透明，金融機構得以妥善管理和審慎經營，同時盡可能更多為市場機構考慮，并盡快回應它們的要求。當MAS實施任何新的法規，總是反復同業界協商和征求意見，使金融機構了解新法規的制定原因，增加金融機構及從業人員對監管政策的理解與支持，共同致力于維持金融體系穩定與活力。

　　此外，MAS監管職能的特點是一個機構實現對所有金融部門的監督管理，以更好地實現金融監管的目標。其突出特點之一是風險為本的金融機構監管。正如Pei（2009）指出，該綜合金融監管的制度安排有如下幾方面的驅動力：在規范金融企業集團以防止監管套利方面的一致性和高效率；有利于監測金融集團之間的相互聯系；更好地進行集中度風險管理；監管實踐的收斂銜接；有利于財務報告標準的統一。

　　對于審慎監管，MAS有5個部門：銀行監管部（BD）和復雜機構監管部（CID）、保險監管部（ID）、審慎政策部（PPD）和專業風險監管部（SRD）。

　　據MAS網站，BD及CID負責銀行、商人銀行和金融公司的發牌和監管。ID負責壽險和保險發牌和監管，并以保護保單持有人利益作為其首要目標。PPD是負責制定對銀行、保險公司和證券公司的資本和審慎監管政策，促進健康而充滿活力的金融部門。最后，SRD負責對一線監管人員的風險專業技術支持，包括各不同金融細分行業，即銀行、保險和資本市場，以及評估個別機構和全系統的風險。MAS和綜合金融監管的組織結構清楚地表明MAS同時兼顧功能監管和行業監管的目標。

　　具體來說，監管功能群組是按照監管目標來歸類的，部門設置則遵循了行業細分門類來組織。MAS對審慎監管和市場行為團體都有分別的功能重點劃分，主要通過更高級的委員會來協調。為了保持細分行業的專業知識，MAS對不同類型的機構保持相對獨立的部門。值得一提的是，在新加坡金融管理局，有一個專門的單位負責風險評估框架，以適用于所有被監管的金融機構，被稱作CRAFT框架（Common Risk Assessment Framework and Techniques）。

　　MAS的風險評估體系

　　MAS未規定什么是可接受的經營風險水平，或設定風險管理標準，而主要是評估機構風險管理制度和內部控制是否與面臨的風險和業務內容相稱。

　　MAS綜合性金融監管的主要特點之一是金融機構的風險監管（RBS）。MAS的監管目標和原則也勾勒出其風險監管的原則，并塑造其監管架構。

　　在新加坡，監管當局采取按比例的方法來評估機構的風險，而不是規定什么是可接受的經營風險水平，或設定風險管理標準，MAS主要是評估機構風險管理制度和內部控制是否與面臨的風險和業務內容相稱。

　　從事復雜金融業務的機構，必須能夠證明其風險管理能力符合自身風險偏好和運作，而那些從事不太復雜且低風險金融活動的機構，可能認為簡單的風險管理流程已足以滿足經營目的。

　　在MAS（2007）概覽中，詳細描述了使用的風險評估框架，即CRAFT框架（Common Risk Assessment Framework and Techniques），以評估所有機構的風險和風險管理控制的充足度。

　　該評估機制以金融機構的業務活動為基礎，評估的流程是先針對金融機構提供金融服務的業務模塊進行風險評估，再整合各業務活動之固有風險及控制因素（即管理各固有風險的能力與質量），因此，這種以業務活動或業務模塊為基礎的風險評估機制較具彈性，可適用于具不同行業特點或監管重點的金融業務與金融機構。

　　具體而言，CRAFT風險評估流程的第一階段在于找出主要業務項目（可依據量化與質化指標，包括業務量大小、市場占有率高低、該業務若發生營運中斷對整體經濟活動與市場運作之影響等條件判斷）與各業務項目之固有風險（即定義主要業務項目階段）。

　　隨后，監管人員需就該項業務與其固有風險的風險程度以及管理該風險的控制因素的有效性進行評估，評估控制因素的有效性應考慮“風險管理與內控”、“經營管理”、“內部稽核”及“合規”等四個要素的有效性與健全性，評估時還應考慮該機構業務的規模與復雜程度。

　　固有風險的風險程度評級以“低”、“中低”、“中高”、“高”四級來表示，控制因素評級則以“強”、“中強”、“中弱”、“弱”四級表示 ，最后根據兩項因素的評級來最終確定主要業務的凈風險評級。

　　值得一提的是，若被評估的金融機構系金融控股集團，其旗下包括銀行、保險公司與證券公司等不同金融機構，則CRAFT系統是對該集團進行整體風險評估，而個別保險公司與證券公司將被視為一個“主要業務”，而非一個“機構”，MAS認為此評估方式將有利監管人員對不同金融集團與金融機構進行風險評估時能保持一致性。

　　在完成整體風險評級后，監管當局再決定對不同監管標的的監管策略。MAS將決定有多少資源將被分配于監管一個給定風險評級的金融機構（帕爾默，2007）。這種監管方法將有助于MAS最有效地利用有限的資源，服務于綜合金融監管的目的。

　　中國金融監管的歷史演變

　　1995-1997年：中國開始金融監管立法，從而提高監管有效性和維護金融市場秩序。

　　1997年至今：隨著證監會和保監會、銀監會的先后成立，中國開始實行針對不同細分行業的分業監管。

　　中國金融監管機構隨著銀行業的出現而產生，可以追溯到清朝時期（17世紀至20世紀初），有一個類似中央銀行的機構，稱為戶部銀行。為了比較“綜合金融監管”對于新加坡和中國不同的政策含義，首先回顧一下中國金融監管機制的發展歷程，為改革建議提供一些現實背景。

　　自1978年改革開放以來，伴隨著中國金融機構的快速發展成長，監管體系的發展經歷了以下幾個階段：

　　（1）1985-1992年：中國人民銀行（PBC）在1985年恢復其監管職能，并分離其經營業務形成四家國有商業銀行，在這個階段，人民銀行的監管主要依靠行政程序實現，其金融監管職能還是不夠的。

　　（2）1993-1994年：中國人民銀行開始加強監管職能，強化合規管理。在這一時期，中央銀行的金融監管能力大大增強，央行職能從單純的貨幣管理和規模控制向對金融活動實施監管轉變。

　　（3）1995-1997年：中國開始金融監管立法，從而提高監管有效性和維護金融市場秩序。1994年，中國政府制定了諸如《外資金融機構管理條例》等法規；全國人大在1995年頒布了若干新的法律：《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》等，奠定了金融監管的法律基礎。

　　（4）1997年至今：隨著證監會和保監會成立，中國開始實行針對不同細分行業的分業監管。人民銀行保留了對銀行業和信托投資公司的監管，直到2003年，銀監會從中國人民銀行銀行的監管職能中剝離出來，對銀行業實施專門監管。

　　中國分業監管遇到挑戰

　　中國目前的監管安排，缺乏有效的金融監管機構間合作，從而在試圖控制金融體系風險時有比較大的困難。

　　如前所述，金融監管職能主要由3個部級監督機構，即中國銀監會、中國保監會和中國證監會來執行。由于早期中國的金融體系是建立在行政架構的基礎上，人民銀行沒有足夠的資源來對金融活動的整體情況進行監督。即便是一行三會的機制也是對基本處于同一行政級別的重要商業金融機構進行監督。另一方面，由于政府部門內部的復雜性，3個監管機構也很難在部級得到很好的協調。主要的局限性如下：

　　首先，在當前分割的金融監管體系下，新的企業或金融產品是由獨立的監管機構批準。因此，當有一個跨部門的金融產品創新，審批過程將需要相當長的時間。

　　例如，股票抵押貸款產品，必須經中國證監會以及銀監會的批準，而這兩個監管機構可能對新產品的潛在風險有不同意見。結果會在嘗試推出新的金融產品的金融機構產生大量費用。

　　另外，對于跨部門的創新，如存款保險制度，其中包括存款功能和保險功能。對于這些交叉業務的金融產品，有監督的重復可能性，不同的監管機構可以由不同的考慮，從而導致產品公開推出前被批準的時間延長。面對交叉業務的金融產品的出現，以及金融控股公司的復雜性質，都對當前的監督機制帶來了巨大挑戰。

　　其次，在相當長的時間內，中國的金融監管都集中表現為普通的行政檢查和監管，以及一些具體的現場檢查和行政處罰。對機構的監督，往往包括批準的業務范圍和業務流程。

　　即使在20世紀90年代初的整改后，監管機構仍然強調對機構的監督，包括市場準入、治理問題和業務范圍，對防止危機發生的金融體系穩定則關注不夠。當有系統的風險時，各金融細分行業分業監管在結構上很難管控整個金融領域的風險。

　　再次，傳統的金融監管主要針對某一單一的業務線（比如銀行）的資本充足率，這可能無法準確反映跨領域金融機構的實際風險水平與資本充足性。中國目前的發展趨勢是，隨著越來越多的機構不斷涌現，可能出現非常復雜的交叉持股結構。在危機事件蔓延時，也可能給監管帶來一定的困難。

　　第四，中國目前的監管安排，缺乏有效的金融監管機構間合作，從而在試圖控制金融體系風險時有比較大的困難。在銀監會、證監會和保監會之間存在一定的溝通問題。缺乏信息共享，從而限制了金融監管的有效性。

　　另外，分業金融監管體制下，不僅造成效率低下，在監管過程中也增加了做市場機構的商業成本。不同的監督機構之間職責不明確，導致收集的監控數據可能存在重復，信息流也由于相互獨立的IT系統而被分割。

　　新加坡模式能否借鑒

　　就中國和新加坡的金融部門的基本組成部分而言，或多或少都比較相似，包括銀行、保險和證券等業務。從宏觀的角度來看，中國從新加坡學習實施綜合金融監管具備一定的經濟金融基礎。

　　如上所述，中國的金融業已經發展到一個階段，出現了更多、更復雜和創新金融產品。分業監管面臨嚴峻挑戰，新加坡的綜合金融監管似乎是一個好的借鑒模式。中國和新加坡雖然共享了某些傳統文化，然而兩國在國家大小、意識形態和政治背景方面區別較大。因此，當務之急是從新加坡學習經驗和開展實踐方式的可行性研究，我們可以從以下緯度來比較這兩個國家：

　　從法律框架來看，新加坡金管局在執行其監督職能時有以下法規可遵循：“銀行法，證券及期貨法，財務顧問法，保險法，財務公司法，貨幣兌換和匯款業務法”等。

　　同樣，中國目前的金融監管制度也植根于國家法律框架。保監會的監管依賴于“中華人民共和國保險法”，銀監會的監管依賴于“中華人民共和國商業銀行法”，中國證監會的監管則依賴于“中華人民共和國證券法”。從法律的角度來看，中國已經基本具備行使綜合金融監管的法律基礎。

　　從經濟和金融規模來看，中國和新加坡兩國經濟、金融規模差距較大。如果實施綜合監管，中國政府在整合其金融監管資源來包括所涉及的金融資產規模方面，有一定難度。此外，在新加坡的金融機構都相當發達，中國相對處于發展階段。

　　然而，就金融部門的基本組成部分而言，或多或少都比較相似，包括銀行、保險和證券等業務。從宏觀的角度來看，中國從新加坡學習實施綜合金融監管具備一定的經濟金融基礎。

　　中國需要風險為本的監管機制

　　中國傳統的部門結構和金融監管正在受到挑戰，有必要考慮向綜合性金融監管轉變，漸進實現功能統一、以風險為基礎的綜合金融監管機制。

　　從金融改革的實際情況來看，市場中的金融機構似乎贊成混業經營。目前也有中信、光大、平安等機構在進行混業經營的試點實踐，同時也有越來越多的金融實體整合成較大的金融企業集團群體。改革是一個漸進的創新過程，這意味著金融環境也需不斷變化。傳統的部門結構和金融監管正在受到挑戰，有必要考慮向綜合性金融監管轉變，漸進實現功能統一、以風險為基礎的綜合金融監管機制。中國過去的20-30年的金融結構變化，也要求改革其金融監管體系。首先，金融監管政策需要逐步適應混業經營的活動。

　　就絕對規模而言，中國金融總資產在過去的30年急劇增加。各金融機構在發展，規模在擴大，風險也在一定程度上積聚。新加坡已成為一個很好的例子，建立一個風險為本的監管方法，即建設考慮到所有金融機構的風險監管框架。

　　如果中國要提高金融監管效率，也需要采取風險為本的監管機制。理想的情況下，風險為本的監管流程可能包括以下幾個階段：

　　a）監管機構應收集所有與金融機構和金融體系的風險水平相關的可用信息。

　　b）監管機構根據收集的信息對金融機構進行初步的風險評估（可以是一維的初步風險評估，但最好能學習新加坡的CRAFT二維評級方法）。

　　c）監管機構開發長期（通常覆蓋長達五年）的監督計劃。該計劃將確定通過非現場、現場監管來明確關注的風險領域，高風險領域比低風險領域將得到更為頻繁和廣泛的關注。

　　d）監管機構還需督促市場機構提高風險管理水平，這就要求金融機構減少風險資產，或增加資本水平。類似的風險評估將每年更新一次。

　　逐步過渡到統一的綜合金融監管模式

　　由于中國金融發展水平和當前的金融監管現狀，采用“休克療法”直接轉變成綜合金融監管的制度安排可能會導致金融體系的巨大摩擦。

　　新加坡在過去40年左右時間里實施綜合金融監管的成功，已成一個很好的例子。然而，由于中國金融發展水平和當前的金融監管現狀，采用“休克療法”直接轉變成綜合金融監管的制度安排可能會導致金融體系的巨大摩擦。

　　因此，我提出了一個循序漸進的方式建立的綜合性金融監管機制。建議先在國務院（直接向總理報告）副總理直接領導下建立金融監管協調委員會，以此激活銀監會、證監會和保監會之間的協調監管。

　　新的綜合性金融監管協調委員會可以根據監管對象的類型來組織其部門，以負責協調金融監管機構。從本質上講，這個新機構將合并多個監管職能，規范監督管理活動的規則和法規。

　　最初，這個部級委員會的目的是提高現有的監管機構的綜合力量，一旦不同的監管機構的性能得到了改進，下一階段將是各機構的一體化進程。最終，這個新的綜合性金融監管協調委員會將轉化為國家統一的綜合金融監管機構。

　　（文章原題為《后危機時代綜合金融監管的挑戰：新加坡經驗和中國實踐》。作者系中國最大的養老金公司——長江養老保險股份有限公司副總裁，受聘美國加州伯克利大學研究員，哈佛肯尼迪政治學院李光耀學者，有10多年銀行、證券、信托、保險四大金融領域支柱行業的經營管理工作經驗，也是中國目前惟一擔任過四大行業高管的人士。曾在香港匯豐銀行、美國摩根大通集團、新加坡金融管理局掛職工作。）