對具有多樣的制度框架和金融結構的國家而言，國際金融危機引發了其加強政策的宏觀審慎取向的總體趨勢

　　■　國際清算銀行總經理 海梅-卡魯阿納

　　加強宏觀審慎政策取向的趨勢

　　“宏觀審慎”的概念在過去四年的政策中引起了廣泛討論。事實上，對具有多樣的制度框架和金融結構的國家而言，國際金融危機引發了其加強政策的宏觀審慎取向的總體趨勢。這是非常受歡迎的：最近的經驗警示我們需要更多地關注解決整個系統的風險，而這恰恰正是宏觀審慎政策的相關內容。

　　宏觀審慎政策的框架可能是新的，但主要是指其在意義上日漸明確。許多國家已經使用審慎工具來解決系統脆弱性而未涉及宏觀審慎政策。例如，貸款價值比(LTV)的可變上限，已經被香港和其他亞洲經濟體多次使用以抑制呈泡沫化的抵押貸款的增長，并確保這些銀行面臨的房地產風險敞口過大。然而，最近制定的宏觀審慎政策的正式架構帶來了定義、責任界定和治理方面的問題。

　　我想強調的是，宏觀審慎政策和其他領域公共政策之間強有力的雙向互動是至關重要的。這種互動重視合作的制度框架尊重了境內與跨境政策行動之間的互補性。這在國家層面是一個特別重要的問題；但在國際層面，合作框架也至關重要，它需要充分實現信息共享與交流。同時，我們應謹記，單個政策有特定的目標，各個相關層面的行動是必要的。

　　宏觀審慎政策不是唯一影響系統性風險的政策領域

　　許多其他的政策會影響金融體系的彈性及其有效服務經濟的能力。且不必說微觀審慎政策，其他如貨幣政策、財政政策和稅收政策、財務報告準則和法律框架的影響都很大。例如，長期維持較低的政策利率影響杠桿率，鼓勵金融市場參與者的激進行為，有時可能助推資產價格泡沫。相反，旨在減輕和管理系統性風險的工具和行動會對宏觀經濟產生非常重要的影響，從而影響其他政策的目標。例如，收緊資本要求防止銀行在信貸繁榮期累積系統性風險也可以減緩信貸擴張，并擴大總需求。可以肯定的是，金融體系更穩定、更有彈性和更少順周期性將提高貨幣政策和其他政策的有效性。相輔相成的政策可以產生積極的互補作用，有必要真正在給定的管轄區內和跨境之間進行協調。

　　在單一管轄區進行協調的必要性

　　在單一管轄區內，政策之間的相互作用表明了設計和配置政策工具的幾個原則。

　　原則之一就是，宏觀審慎政策工具應該由一個獨立機構掌管，并賦予其維護金融穩定的明確目標。這一原則非常重要，一方面是因為缺乏精確的測量方法量化這一目標，另一方面是因為在實現目標過程中政策制定者會不可避免地依賴主觀判斷。

　　衡量標準是對宏觀審慎政策的設計、治理和問責的嚴峻挑戰。系統性風險沒有現成的和被廣泛接受的度量標準，即使在事后也難以非常精確地測評工具或評估政策效果。而且最難的是回答“若采用另一個行動計劃事情會如何演變”的假設問題。因此，宏觀審慎政策在很大程度上比以往任何時候都更需要依靠主觀判斷。

　　舉一個關于逆周期政策的有說服力的例子。所有逆周期政策必須使用實時信息，而這些實時信息是不完整的和不精確的。決策者只能依賴主觀判斷去解釋諸多收集來的信息。宏觀審慎政策并非特例，只是在這種情況下特別明顯：當前技術下的定量模型不太穩健，遠不能指導審慎政策從時間和空間兩個方面解決系統性風險。

　　至于時間維度，直到最近，研究人員一直試圖詳細描述金融周期及其特點。有幾個特點值得注意：

　　一是可以通過中期信貸和資產價格的同步性很好地定義金融周期。二是金融周期比商業周期更長也更嚴峻。金融周期的持續時間和波幅自20世紀80年代以來已經變長變大了：金融周期平均持續約16年；但當只考慮1998年后金融周期的波峰，平均持續時間近20年，相比之前為11年。三是金融周期的波峰與銀行業系統性危機(即金融危機)息息相關。四是金融周期雖與商業周期不同，但彼此密切相關。由金融動蕩導致的經濟衰退往往持續時間更長，也更為嚴重。

　　若相關當局有明確授權則將較易實現操作獨立性。與此同時也要建立相應的問責制與清晰的溝通機制。決策者須深知其政策決定與其權力及經濟評判之間的關系。這有助于確定公眾的預期和當局的職責。從這個角度而言，這是確保中央銀行盡職的關鍵所在。甚至有人認為中央銀行應該是宏觀審慎政策的主管機構。

　　另一個原則是政策工具的選擇應視系統性風險的管理目標而定。純粹的宏觀審慎工具并不多，絕大部分僅僅是通過對設計和校準的調整而為宏觀審慎目標服務的審慎工具。

　　資本要求是宏觀審慎監管的一個關鍵工具，但這樣尚不足夠，它需要輔以其他工具并深化監管。由于我們對人的行為因素尚未完全掌握，針對這一問題，政策組合拳比單一工具更有前景。流動性需求和諸如貸款價值比、風險敞口限制等工具，都曾被使用并被證明有效。此外，明確的處置計劃也很重要：因為其減少了銀行無序倒閉的成本，解決了問題的根源。一般而言，在缺乏有效的及不定期深入監管的情況下，所有工具都是不夠用的，因為監管套利的動機無處不在。

　　這就意味著有必要通過信息共享和評估互通，對使用各種工具進行協調。此外，這種協調需要一套明確責任與義務分工的管理機制加以支持。

　　國際協作

　　在經濟政策領域，盡管目前還是新生事物，宏觀審慎政策在國際協作方面進行得更加深入。

　　在我看來，宏觀審慎國際協作的重點主要是兩個方面：時間維度方面，是逆周期資本緩沖的設計；空間維度方面，則是對系統重要性銀行計提資本附加(CapitalSurcharge)的措施。

　　逆周期緩沖旨在抵消銀行的順周期行為，即通過在經濟景氣時建立的資本留存緩沖來消化經濟艱難時的虧損，即作為實現宏觀審慎目標的審慎工具。關鍵是，緩沖的程度取決于給定的管轄區域內的金融周期狀態。這一架構很大程度上是基于判斷，須根據各國不同的經濟情況量體裁衣，即沒有放之四海而皆準的解決方案。同時，它還提供了國際互惠原則：監管者對外資銀行的風險敞口應實施與國內銀行相同的監管標準。借此統一游戲規則并消除監管套利。

　　類似的協調行動也應用于處理系統重要性銀行。巴塞爾委員會和金融穩定委員會已開發出一個評估全球系統重要性銀行(G-SIBs)的機制。由于相關體系都是全球性的，因此必然要在國際層面對銀行資本附加的評估和實施達成共識。此外，該機制中還對各國國內系統重要性銀行(數量遠遠多于G-SIBs)制定了銀行所在地監管當局與其母國監管當局之間評估和監管互動的管理原則。合作成為了本機制的重要內容。

　　各層次的行動

　　最后，我想提醒大家關注宏觀審慎政策和其他政策間的相互作用。如前所述，宏觀審慎政策可能具有宏觀經濟效應。意在緩解金融周期的措施可能會波及商業周期，審慎工具可能影響信貸和資產價格的波動，還會波及總需求。

　　正因為如此，確保政策工具的層次清晰至關重要。在動用宏觀審慎政策之前，宏觀經濟管理首先應依靠宏觀經濟工具(貨幣和財政政策)。對宏觀審慎政策而言，維護金融穩定的工作任重道遠，監管部門應繼續關注這一主要目標，而不是試圖平滑經濟周期。正是在這種情況下，宏觀審慎政策框架的獨立性和問責制就特別有價值。

　　此外，僅靠審慎和宏觀審慎政策無法完全承擔金融穩定的職能；它需要其他政策的配合，如與整個金融周期更匹配的貨幣政策，在金融繁榮期創造額外空間的財政政策等等。

　　值得欣喜的是，盡管我們對宏觀審慎政策的影響認識有限，但至少有三個理由為我們的有效行動留下了巨大空間：

　　第一，潛在的政策沖突往往被夸大了。在大多數情況下，宏觀審慎政策與貨幣政策會是互補的，趨向于相互支持而非沖突。重要的是要意識到，影響審慎政策的金融周期比商業周期出現的頻率更低。這表明，在大多數情況下，貨幣政策應該能夠應對發展相對緩慢的宏觀審慎政策。然而，貨幣政策也需要關注宏觀審慎政策的長期變動，重視對金融失衡的逐漸累積和釋放。較長的一段時間能夠緩解貨幣政策和宏觀審慎決策的潛在摩擦。第二，越來越多的研究和經驗在宏觀審慎概念和操作上取得了重大進展，如設計和校準宏觀審慎工具。第三，一些工具和指標似有成效，肯定是聊勝于無。特別是巴塞爾協議III逆周期資本緩沖的信貸缺口指標似乎對政策行動有很好的指導。模擬實驗表明，遵循這一指標將有助于在金融危機之前及早落實有效行動(如提高資本金)。例如，美國和英國本該從1999年開始就留存更多資本，并分別在2002年和2006年，即金融危機爆發之前，完成2.5%的資本緩沖。西班牙本應開始得更早，即在1997年啟動，并在1999年完成2.5%的資本緩沖。同時，信貸缺口指標被證明對一些大型新興市場經濟體無效，如巴西和土耳其。可以肯定的是，這一指標可以通過分析其他指標作為補充。

　　總之，宏觀審慎政策方法可以并需要進一步深化并應用到不同的制度框架中，借此強化其他政策并減輕系統性風險。

　　本文系作者2012年9月27日在土耳其央行與20國集團在伊斯坦布爾舉辦的“系統性金融風險”會議上的演講。中國人民銀行長沙中心支行 司馬亞璽 李孟來譯