建立SSM是歐盟應對歐債危機的重要舉措，是邁向銀行業聯盟的重要一步，由此將對銀行業經營產生一定影響

　　■　王家強  韓麗穎

　　歐債危機正在成為歐洲加強一體化的契機，包括銀行一體化、財政一體化甚至是政治的一體化。2012年10月中旬，歐盟峰會力克立場分歧和利益紛爭，就銀行業單一監管機制(theSingle Supervisory Mechanism，以下簡稱SSM)達成一致。這是建設歐洲銀行業聯盟的重要一步，對促進最終解決歐債危機、推進歐洲一體化進程都具有重大意義。

　　背景：SSM是應對歐債危機的重要環節

　　歐債危機的爆發有諸多原因，應對危機也需要對癥下藥。其中，貨幣政策統一而財政分散、勞動力市場僵化，導致南歐國家競爭力削弱、政府過度開支，是一個重要的原因。同時，歐洲金融市場已經實現相當程度的一體化，特別是銀行業的國際化程度在全世界最高。但是，歐洲金融監管卻較為分散，導致債務危機與銀行危機的跨境傳染、惡性循環：債務危機誘發銀行危機，而銀行危機帶來嚴重的惜貸問題，推高借貸成本，對實際經濟支持不足，并對企業、居民和金融業的信心帶來嚴重負面沖擊。實體經濟衰退，又進一步加劇政府債務危機。因此，歐洲迫切需要阻斷這種循環鏈條，形成系統性的危機解決方案。

　　隨著歐洲央行、歐盟以及國際貨幣基金組織[微博]的積極介入，歐洲各國全力推進政策協調，解決歐債危機的路線圖日益清晰。歸納起來包括如下重要方面：第一，貨幣政策支持。建立以歐洲央行為核心的無限制流動性支持機制，為解決危機爭取時間。此前，在患有“通脹恐懼癥”的德國保守風格的主導下，歐洲央行最初謹小慎微，僅推出諸如證券市場計劃(SMP)之類見效不佳的舉措。意大利人德拉吉主政歐洲央行后，憑借其豐富的經驗與學識，巧妙的溝通技巧等，力排非議，先后推出了降息、兩輪長期再融資操作(LTRO)、直接貨幣交易計劃(OMT)等重要舉措，成效顯著。第二，防火墻建設。推進以歐洲金融穩定工具(EFSF)和歐洲穩定機制(ESM)為核心的救助機制，預防系統性危機的爆發。隨著危機的演進，EFSF不斷擴大規模，并將在2013年年中并入目前業已啟動的ESM中去。第三，財政整頓與結構性改革。推進危機國家的財政整頓進程，加快經濟結構性改革，切實提高競爭力，以重塑市場信心。部分南歐國家一度以財政整頓將加劇經濟衰退、民眾對改革意見大等為理由加以阻撓，但并未得到核心國家的認同。目前意大利、西班牙、愛爾蘭等國的改革力度相當堅決，且取得成效。第四，推進一體化進程。建設銀行業聯盟，切斷債務危機與銀行體系的循環鏈條，鞏固銀行體系，并向金融監管統一、財政統一，乃至未來的政治統一邁進。當然，前幾個措施也與一體化密切相關，是一體化推進的重要基礎，沒有政治的共識是難于推行的。但是，要進一步上升到法律、制度層面，需要更強有力的政策框架。總體看，一體化是解決歐債危機的關鍵鑰匙，歐洲能否克服危機，最終要取決于一體化的進展速度與債務危機惡化速度的賽跑。

　　當前，解決銀行系統問題成為應對歐債危機的核心任務。歐洲銀行系統面臨諸多問題：第一，存在大量不良資產。歐洲銀行業持有大量南歐國家的國債，歐債危機使這些債務面臨巨大的減記壓力。同時，經濟衰退和一些國家房地產市場的蕭條，更加劇銀行業不良資產的攀升。第二，面臨嚴格的資本監管。近年來，歐洲監管當局將銀行業核心資本充足率要求進一步提高到9%，為適應這種要求，許多銀行被迫開展變賣資產等“去杠桿化”舉措，增加了金融市場壓力，并導致實體經濟進一步衰退。第三，流動性跨境傳導。歐洲銀行業資產負債表一個顯著特征是嚴重依賴批發市場融資，在金融市場一體化程度較高的背景下，流動性容易在整個銀行體系相互傳導，放大單一銀行危機的影響。第四，缺乏最后貸款人和保險人角色。歐洲央行基本只關注物價穩定，沒有機構愿意且有能力承擔最后貸款人的角色，歐洲穩定機制不足1萬億歐元的借貸能力遠遠無法滿足需求。

　　因此，推進歐洲銀行業聯盟已經勢在必行。而建設歐洲銀行業聯盟的提議，又分為三步：第一步，建立SSM，賦予歐洲央行對歐元區所有銀行的監管權。第二步，建立危機處置機制，由各銀行共同出資組建一家銀行破產清算基金，以有序關閉問題銀行。第三步，建立統一的存款保險機制，保障儲蓄者權益和銀行體系穩定。從這個角度看，建立SSM已成為應對歐債危機的重要環節，最終解決銀行系統問題的必要條件，也是歐洲各國向銀行業一體化乃至歐洲一體化邁進的重要一步。這一步若不能順利成行，其后的危機解決路線圖和各項一體化政策框架都將難以推進。

　　核心內容：強化歐洲央行的金融監管職能

　　2012年10月，歐盟峰會終于就建立SSM達成了一致，同意于2013年1月1日前完成SSM的法律框架，并于2013年逐步開始實施，先期主要監管曾經注資和需要注資的銀行，隨后可覆蓋系統性重要銀行，預計到2014年1月1日有望覆蓋全部6000家歐元區銀行。歐洲央行將在SSM中扮演核心角色，但必須將金融監管職能與其貨幣政策調節職能隔離。歐洲央行還將具備直接利用成員國監管機制，進行一般性監管的職能。此外，SSM將在單一市場框架和理念內運行，向全體成員國開放并保持透明。

　　此次歐盟最終達成一致意見，是各方經過激烈爭論，最后作出讓步的結果。德國堅持的逐步實施SSM的“漸進論”被峰會接受。法國提出的銀行監管應全面覆蓋歐元區6000家銀行而不只是系統重要銀行的“全面論”也被采納。雖然達成了協議，但目前歐盟內部針對SSM仍存在較大分歧。法國認為應該快速推進并落實下一階段的銀行業聯盟，以便剛啟動的歐洲穩定機制能夠直接注資受困銀行。德國則不同意利用救助資金救助所有的受困銀行，擔心這樣會導致歐洲穩定機制變成處理壞賬的機制。由于銀行監管問題極為敏感，SSM最終實施并非易事。新的監管機制的諸多法律與技術細節需在今后兩個多月內逐步厘清。尤其是在單一監管機制下，歐央行將被賦予更大權力，成員國金融監管當局的權力則將受到削弱，這可能會涉及修改歐盟條約等復雜程序。

　　具體來說，在所有參與SSM的國家設立的銀行，都將由歐洲央行負責監管，包括負責發放或吊銷金融機構牌照，評估銀行的資產收購和處置計劃，確保銀行在自有資金、大額敞口限制、流動性、杠桿率及相關信息披露等方面符合歐盟法律要求，制定銀行的緩沖資本規模，對銀行進行壓力測試和評估并依據結果調整要求，對銀行的母公司進行監管，在銀行不能滿足或有可能違反有關要求時采取早期干預措施等。上述內容以外的其他監管職責，比如消費者保護及反洗錢工作等仍由各國監管者承擔。另外，各國監管者將協助歐洲央行在其行使相應監管職責時負責大部分日常監管事務及具體的準備和執行工作。歐洲央行與各國監管者之間合作的具體條件和形式等細節尚在研究中。

　　以成員國范圍為例。歐盟建議SSM成員國范圍包括歐元區國家，并給予非歐元區國家“密切監管合作”的可能性。這一范圍的界定可能需要進一步明確和強化，即SSM必須包含所有歐元區國家，同時讓希望加入的歐盟國家參與。因為歐債危機導致“銀行業聯盟”必須成行，要推動歐元區國家和非歐元區國家間建立統一的銀行市場，所有歐盟成員國都應該加入SSM的討論并允許自愿加入。從目前立場看，歐元區國家中，德國、荷蘭等北歐國家盡管已經原則同意，但對能否迅速建立SSM尚存疑慮。在非歐元區國家中，瑞典、丹麥等北歐國家對加入銀行業聯盟表示出興趣，并希望所有參與者能得到公平對待。英國則明確表示不會參加，主要擔心歐洲央行在新權力之下，會提出可能損及倫敦作為歐洲金融中心地位的監管要求。但無論各國是否參與，歐盟應保持政策的包容性和靈活性。

　　SSM的監管權利和義務也需要敲定。歐洲央行作為SSM核心的銀行業監管機構，在一定程度上增加了非歐元區國家加入銀行業聯盟并享有充分權利的難度。歐洲央行為了實施銀行監管權，需要獲取相關信息，采取補救行動。2011～2012年歐洲銀行監管局(EBA)的經驗表明，如果監管機構仍停留在成員國層面，則將無法實現監管目標。歐盟提案對此作出適當規定：在與歐洲央行保持充分聯系的同時，各國監管當局承擔部分的實際監管任務，歐洲央行仍然是最終監管者。對此，如在實施宏觀審慎政策工具時產生沖突，歐洲央行的協調是有效的，但各國當局在應對問題時的創新能力，還需接受更多考驗。同時，非歐元區國家參加SSM可能比歐元區國家獲得更大的自主權，且不被包含于ESM內，可以更直接地發揮本國貨幣政策和財政政策的相互作用；它們可能會援引保護性條款，限制歐洲央行的決策直接在本國實施。

　　影響評價：推進歐洲銀行業聯盟和歐洲一體化進程

　　建立SSM是歐盟應對歐債危機的重要舉措，是邁向銀行業聯盟的重要一步，由此將對銀行業經營產生一定影響。

　　歐元區銀行業面臨新的監管變化

　　最大的變化是監管方式將由過去單一的國家監管，轉變為歐洲央行及國家監管者共同監管。在歐盟提出SSM之前，歐盟對跨境金融穩定框架進行了全面的改革，2010～2011年成立了歐洲金融業監管者系統(ESFS)，由歐洲銀行監管局(EBA)、歐洲證券與市場監管局(ESMA)和歐洲保險與年金監管局(EIOPA)三個獨立監管機構組成，旨在通過加強成員國監管機構之間的協調與合作，建立正式的宏觀審慎監管系統，更加有效地評估、監測和管理系統性風險。在實際操作中，銀行業監管實際上由成員國國內監管機構完成。在SSM機制下，歐洲央行將被賦予核心監管權力。歐元區內的銀行監管將得到整合，這有助于進一步統一銀行監管標準，在歐盟的層面上集合資源，更好地維持金融系統的穩定并推進歐盟政治經濟一體化的發展。一旦SSM建立并有效運行，歐洲穩定基金ESM將可以直接向陷入危機的銀行注資，獲得注資的銀行將更好地恢復放貸能力，促進該國經濟增長，緩和債務危機。這對打破歐元區銀行與政府主權債務的惡性循環具有重要意義，也是解決歐債危機的重要舉措。

　　非歐元區銀行也會受到一定的影響

　　根據歐盟委員會的提議，SSM的實施范圍為所有使用歐元的成員國，但對于符合條件并表示愿意參加該機制的非歐元區成員國也表示歡迎，這樣的成員國將與歐洲央行建立一種緊密監管合作安排，由歐洲央行承擔相應的監管職責，成員國的一名代表將進入歐洲央行設立的監管董事會。另外，歐盟提案也對同時在歐元區內外經營的跨境銀行的監管作出了說明。歐洲央行將與非歐元區成員國內的監管機構密切合作。根據歐盟法律要求，歐洲央行將有義務與非歐元區成員國的監管機構交換相關信息，并完全參與監管者學會機制(collegeof supervisors)。這是一個由歐洲銀行業管理局參與，將跨國銀行集團的所有監管者集中在一起，共同制定資本標準和承擔監管職責的機制。為了避免未參與SSM的歐盟成員國在EBA的管理委員會處于不利地位，歐盟委員會還對委員會的構成提出了修改建議，要求確保委員會中至少有兩名來自未參與SSM的成員國。身處歐元區之外的英國雖然無需直接接受歐央行的監管，但因其許多國際性銀行在歐元區均有分支機構，將會受到歐洲央行新監管模式的影響。對于其他地區銀行在歐洲設立的分支機構而言，根據歐盟委員會的提案，這些分支機構將依然由機構所在成員國的監管機構負責監管。因此，在短時間內應該不會對這些機構的運營造成實質性的影響。

　　推進歐洲一體化建設

　　歐洲各國實際上花費了相當大的精力、相當大的代價在探索危機解決方案。終于，各國首腦認識到銀行部門對主權債務危機發展的重要影響，為了“打破銀行和主權信用危機之間的惡性循環”，政策制定者必須放寬視野，創建統一的銀行業聯盟來解決危機。由于金融政策和財政政策的內在依存關系，以及當前財政公共政策框架的局限性，實現銀行業聯盟不可能一步到位。SSM的建立是實現銀行聯盟的關鍵一步，但不是全部。根據2012年6月歐盟峰會聲明中的條款，SSM將直接干預歐洲穩定機制(ESM)，極大提高歐洲危機管理戰略處理金融業危機的效率，具有重大的奠基石意義。

　　展望：依然面臨許多挑戰與問題

　　當前歐盟委員會公布的SSM提案，是各國領導人相互妥協的結果，該提案還需要進一步商討、細化和完善。同時，SSM不能孤立運行，其有效性還需要其他相關機制、改革和危機管理措施的配合。建立銀行業聯盟錯綜復雜，不可能通過SSM的建立一步到位，構建完整的銀行政策框架是不可避免的。SSM對歐債危機的作用最終要取決于應對危機的系統性方案的實施。如下問題將是歐盟國家仍將面臨的重大挑戰：

　　第一，對接受監管的銀行范圍仍有爭議。歐盟在建議中嚴格遵循輔助性原則制定了政策目標，將SSM的監管劃定為歐元區國家的銀行和信用機構。但如果某一成員國銀行系統的大量銀行仍停留在單純的國內政策框架內，則實現“希望切斷歐洲銀行業危機與主權債危機之間關聯”的目標將面臨困難，即使這些部門是小型或中型銀行機構。事實上，根據歐盟的報告，金融危機多數都是由中小銀行引起，其經營不善或信息溝通過晚，導致問題如雪球越滾越大。與此同時，在新的監管機制下，成員國金融監管當局的權力將受到削弱，可能將在一定程度上失去監管自主權，這可能會涉及修改歐盟條約等復雜程序并引發成員國反對。

　　第二，內部治理面臨的挑戰。雖然歐洲央行的職能覆蓋歐元區銀行和自愿參加的國家的銀行，來自英國和其他歐元區國家的阻力會相應減少，但是任何導致單一國家影響力高于其他各國的監管技術調整，都可能引起對立和不滿。同時，該建議要求各國監管者與歐洲央行廣泛合作，一旦出現問題就可能出現相互推諉的情況。另外，歐洲央行的問責機制存在問題，如建議在當地銀行發生問題后，各國官員到歐洲央行回答質詢，這種可能性不大。

　　第三，推進時間比較緊迫。歐盟希望歐洲理事會和歐洲議會在2012年底前通過法案，而法案的最終實施還需要歐盟全體成員國立法機構批準。從法律、技術和政治協商所需要的時間看，SSM在2013年1月1日建成的工作任務異常艱巨。在2012年剩下的兩個月時間里，歐洲理事會和歐洲議會需要通過如下法案：明確歐元區統一存款保險機制的指令；賦予歐洲央行對銀行機構及投資公司的業務活動嚴格監管的權力；設定更嚴格的監管法規；建立應對危機和處置機制的法律框架；修改歐洲銀行監管局的相關條文。

　　作者單位：中國銀行倫敦分行