文 /本刊記者  黃希韋    主持人/本刊總策劃  于  江

　　到今年8月底，地方政府債務償付高峰期將再一次到來。如何解決地方財政融資問題再次成為各方關注焦點。財政部日前決定，將代理發行2012年北京、山西等地的地方政府債券，計劃發行面值為239億元。然而，這一規模遠不及地方政府通過融資平臺舉債的規模。市場的擔憂還在于，近期，預算法修正案草案二審稿規定 “除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，地方政府發債的大門由此或將關閉。此外，在新一輪“穩增長”政策的帶動下，融資平臺似有“王者歸來”之勢，或將加劇地方政府融資平臺公司引發的財政風險與金融風險。第47期五道口議事廳以“地方財政融資多元化時代”為主題，對相關金融創新及體制、機制建設進行全面、深度探討。

　　中國地方財政融資現狀

　　融資應做到可持續

　　仇京榮：地方政府收入亟需“開源”，但僅靠征稅和賣地，遠遠滿足不了地方政府對資金的渴求。因為征稅有限度，而賣地不可持續。所以，地方政府融資是一個長久的命題。應做到可持續，不能沒有節制。

　　按照審計署報告透露，地方債的規模達10多萬億元。這一數字遠超過地方財政每年5萬億元的收入額負債率超過了公認的警戒線。目前地方債的風險大、可控性低，這一點已引起監管部門的重視。需要反思的是，在短短三年的期間內地方政府如此大規模的融資，有沒有融資過度的問題？有沒有融資資金使用不當的問題？

　　地方要干事，必須得有錢

　　龔六堂：事實上，地方政府融資平臺對我國的GDP增長和地方基礎設施建設起到了巨大作用。

　　地方政府融資平臺之所以出現問題，一個重要原因是我國宏觀政策的調控太短期。2008年金融危機時，我們拿“4萬億”來刺激經濟。其中，中央承擔1.2萬億左右，余下的2.8萬億左右由地方政府承擔。同時，有關信貸和地方融資的政策也相應放寬，所以各級地方政府擴大融資、加大投資，導致地方債務的規模和超常規增長速度都史無前例。如今的經濟比2008年和2009年更糟，溫總理又提到保增長，所以地方政府的沖動又來了，又開始新一輪的融資，地方政府融資平臺債務正急速膨脹。

　　地方要干事，必須得有錢�，F在地方融資出現問題，同我國財政體制有關�，F行體制下事權與財力高度不對稱，地方政府長期面對資金缺口。在1994年分稅制改革后，國家稅收收入的大部分歸入中央財政。結果，各級地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力地擴大赤字，舉債度日。去年國家開始房地產調控，土地財政之路不好走了，所以現在出現一種情況，地方政府除了搞融資平臺，還開始在非稅收入上動腦筋，甚至讓企業提前交稅�，F在非稅收入在逐年上升。這是對市場經濟最大的傷害。

　　如今10萬億債務很大部分即將到期，怎么辦？允許展期是對的。我們這10萬億的地方債并不是一般的市場債，它是很不規范、很不透明的。誰都不清楚，地方債的規模真正到什么程度了。而這10萬億地方債是通過融資平臺向銀行借的，如果這些錢出問題，就會變成銀行的呆壞賬。試想，銀行總的貸款余額約50多萬億，如果這10萬億果真變成呆壞賬，那么銀行的不良貸款率太高了！這對金融系統而言將是致命打擊！而且，最后這些錢還是要由財政來背。

　　歷史欠賬的報復式增長

　　劉凡：首先，地方政府發債的大方向是沒錯的。表面上看，地方政府的各種融資平臺因2008年經濟環境之勢而生，但從更深層次看，地方政府大規模舉債沖動，屬于“歷史欠賬的報復性增長”。因為事實上，雖然改革開放30多年來我們一直在提地方政府債，但前20年一直硬壓著。胡錦濤任主席后，提出建設和諧社會以及科學發展觀，要解決民生問題，地方政府融資就變得很有必要。另一個地方政府融資的重大推動力是城市化，因為城市化要求水電、房屋、衛生環保等基礎建設必須公共投資。

　　其次，如今10萬億的地方債規模并非大得離譜。我國去年的GDP是47萬億，如此看來，地方債占到20%多，這相較美國地方債占其國家GDP的30%而言，還是有一定空間的，還在可控范圍之內。

　　離規范化很遠

　　趙慶明(微博)：地方融資平臺貸款的金額很大，而且一直在增長，其中有很多原因。

　　事實上，對地方政府的貸款一直存在(以政府控股的投資公司形式)。2008年金融危機后，地方融資平臺建立起來，就將此前對地方政府的貸款納了進來。這部分貸款至少是2萬億，還有4萬億、5萬億等各種說法。目前的地方債規模，很可能不止審計署發布的10萬億這一數字。

　　另外，地方債大規模涌出的確有歷史欠賬的報復性增長因素。我去過很多城市，無論是沿海的，還是西部的，都有歷史欠帳。比如，在山西北部一個比較富裕的城市，其老城部分竟然有一半以上的居民家里不通暖氣和煤氣，自來水質量也非常差，地下管道都是幾十年前的。此外，城市化正以每年1%的速度在增長，需要加大基礎設施融資。也就是說，歷史的遺留問題需要解決，新的問題又出現，這是融資平臺增長的兩大原因。

　　還有一定的政治因素在里面。金融危機時期地方融資平臺初現時，銀行爭相貫徹國家政策積極放貸款，后來連規范化操作都不顧了，只要財政出個函，就放貸(所以才會出現后來監管層要求落實擔保、補手續等的提示)。

　　值得注意的是，這幾年地方國資在變大，這又增加了地方融資平臺的借款。如今很多地方政府都在推航空公司，這就形成新的國資，形成新的融資驅動。

　　去年銀監會發文不允許地方債展期、不允許借錢還舊，要求落實擔保。我認為這不太現實。

　　首先，地方政府目前沒有那么多資金，而且每家銀行基本都身陷其中。若不允許借新還舊、不允許展期，則是不顧現實的做法。

　　其次，地方融資平臺成立是2009年前后那一輪經濟刺激的需要。當時全球經濟嚴峻，很多國家都在刺激經濟增長。但是平臺的成立比較草率——有的地方沒有融資平臺，看到做這個平臺容易拿到銀行貸款，就先組建一個融資平臺，然后銀行給平臺貸款，而且那一輪融資很多沒落實擔保。去年雖然落實擔保了，但基本上是走形式。

　　不要采取“鴕鳥政策”

　　賈康：地方融資平臺目前都是注冊為公司法人的，按照現行法規，由銀監局、證監局和其他相關管理部門來進行金融監管和控制風險，這不存在法律空白的問題。但這更凸顯了原來的預算法帶有“鴕鳥政策”色彩——以為靠“不允許”就能解決地方債務風險防范問題。其結果，是出現“潛規則”時代——當市場需求“爆棚”，“明規則”不能適應現實需要時，繞過“明規則”，五花八門、各種各樣的融資平臺便以潛規則“強制替代”式地出現了，大量舉借貸款的同時還伴隨個怪象，即地方政府曲線取得法人身份，發行起企業債來。

　　目前關于地方政府陽光融資已有正面例子。每年“地方債”的發債規模從2000億抬高到2500億。上海、浙江等4個地方政府已啟動自行發債的試點。若對應全國10萬億以上的地方債務余額，這是很小的部分，但它代表正確的方向，就是擺在明面上，是名正言順的地方債，接受全部預算程序的約束和接受人民代表大會的審批與監督，是陽光融資的制度建設取得的初步進展。陽光化的好處是擺在明面上，有助于大家一起討論怎么預防風險。

　　監管層風險提示

　　難解決根本性問題

　　仇京榮：作為銀行的“婆婆”，央行和銀監會數次對地方債作出風險提示。顯然，這些提示更多是從債權人(銀行)的角度出發，擔心金融機構破產。但這種風險提示解決不了諸如地方政府該不該融資、怎么融資等根本性問題。

　　很有必要

　　劉凡：我們(中央國債登記結算有限公司)近年來參與了部分地方政府融資服務工作(因為這些融資中由20%～30%通過債券市場的途徑)，發現地方政府的平臺發債往往都以企業債的形式，通過投資公司(如公共建設投資公司、交通投資公司、鐵路投資公司、礦山投資公司)的名義發債，政府在后面作隱性擔保，自己則沒有正式的名分去發債。明明是地方的公共事業投資，地方政府卻不得不以投資公司的名義發。然而，這些投資公司實際上是一個空殼，更談不上公司化運作�？上攵�知，這樣的債務管理肯定不規范——既不像真正的企業債那樣去管理，也不像真正的政府債那樣去管理。所以，針對這種亂象，為了保護好債務人的權益、債權人的權益以及支持地方公共設施建設等，監管層的風險提示很有必要，也非常重要。

　　預算法修正案二審稿

　　令人遺憾

　　趙慶明：我從2009年開始就在呼吁修改預算法，應該允許地方政府發債，而其名字我主張叫“市政債”而非“地方債”。這次預算法修正案二審稿沒有允許地方政府發債，我感覺很遺憾。

　　不過，高層的擔憂似乎也可以理解。雖然全國人大這一層對預算的審議及執行方面做得不錯，但到了地方政府這一層面，就可能做得不好了。若貿然賦予這樣的地方政府以發債權，可能高層會比較擔心。尤其是在當前顯性、隱性債務規模均如此大的情況下，不敢再開一個“正門”。美國的聯邦法律對于地方債有諸多明確規定，如對舉債的額度就有標準。但是，我國在這方面沒有任何標準，若請上級審批，其審批的量是彈性的。

　　事實上，近3年來一直是中央代地方發，預算法修正案二審稿這次是給這種現狀頒發了一個明確的“身份證”。

　　地方政府不是“長不大的孩子”

　　劉凡：這次預算法修訂稿中的量入為出、收支平衡都沒錯，但不應禁止舉債。

　　財政部原來設計的路徑是，作為過渡先由中央代地方發債，，然后慢慢發展到地方政府自己發債，也就是讓一個孩子先跟著學走路然后再跑起來�，F在卻突然間來了一個倒退，認為地方政府永遠是個長不大的孩子，所以確定要代發。

　　雖然說有“另行規定”，但從法理上看，空間還是壓得很小。因為大原則是不讓發債，太多地走“另行規定”之路，不就是違背了大原則嗎？

　　事實上，如果理順地方債，意義是很重大的。允許地方政府自行發債，實際上就是支持了合理的地方政府自治、鼓勵其接受當地人民群眾的監督�？梢酝ㄟ^提高財政透明度，讓債權人包括老百姓都來監督錢是不是花在自己身上了，還可以讓債權人來盯著政府的償債能力。經濟透明化能夠促進政治民主化，對于深化政治體制改革而言是一個很好的突破口。

　　不應棄“汽車”坐“馬車”

　　仇京榮：現行預算法第28條要求地方政府量入為出、收支平衡，這一指導思想強調有多少錢辦多少事，錢少少辦事，沒錢不辦事。由于這一觀點與當前中國實情明顯不符，因此預算法修正案一審稿考慮到地方財政的現實需求，對現行法作了修訂，允許地方政府發債。預算法修正案一審稿第24條規定“國務院確定地方舉債的債務限額”、“全國人大批準”、“地方省政府按照限額做預算”，這一修訂的重要意義在于，它突破了地方政府不能融資的過時觀念，根據當前中國國情有限度地允許地方政府融資發債。然而在一審稿審議過程中，一些常委委員、部門、專家根據近兩三年來地方債務急劇膨脹的現實，出于對風險的擔憂，提出對地方政府發債要從嚴掌握。因此在二審稿中刪除了一審稿允許地方政府發債的條款，恢復原來禁止發債的表述。其實，防范融資風險與是否允許發債是兩個不同方面的問題，不能混為一談。法律修訂應當對癥下藥，而不能因噎廢食。

　　預算法應該先明確，地方政府政府該不該有赤字；要先解決到底是否要量入為出，還是允許借債發展。實踐證明，不列赤字不能解決實際問題，特別是長期以來教育、醫療、城建等方面的債務不斷積累，表面上不列赤字，但實際上債務仍然存在，所以地方政府融資的必要性已經為多數人所共識。至于發債風險控制問題，肯定能夠找到解決的辦法�？傊�，對公開融資的監管比對私下變相融資的查處要有效得多。

　　我更傾向于預算法修正案一審稿允許地方政府發債的方案。預算法一審草案允許地方政府發債體現了與時俱進，二審稿又退回去了。這樣一個反復，釋放出一個信號，就是地方政府過去不能不能融資，現在以及將來仍然不能融資。這不是與時俱進的思維。雖然法律允許“國務院另有規定的除外”，但是，在預算法否定地方財政赤字大原則已定的情況下，國務院又根據什么原則作另行規定呢？行政行為不能與法律的基本原則相違背。

　　因此，應該允許地方政府在適度、合理和人大監督，以及定量、定向、定績效的條件下列赤字。只有公開接受人大監督，才能對債務進行規范，制止地方政府融資無限度膨脹的局面。人類發明了汽車，但不能因為汽車可能出現交通事故就讓大家回到坐馬車時代。發債是一個趨勢，一種杠桿，不該禁也禁不住。如今，人們為汽車制定了交通規則，降低了肇事風險，既發揮了汽車的速度優勢，同時也控制了風險。同理，不能因為地方政府發債有風險，就退回到無赤字年代，應該給地方債“開正門”，使其按照規定的渠道融資，這樣地方政府融資才不“走旁門”。

　　預算法修正案還是應該再往前走。在制定地方債管理方向時，我認為有兩點比較重要，一是明確融資用途，融資必須用于事關當地民生大事，近期必須解決而政府財政收入不足以解決的事項；或者用于嚴重制約當地經濟發展必須克服的瓶頸工程，這一點一定要控制好，在政策法律上要有鋼性約束。二是要有償債信用，規定地方政府參照自身償債能力借錢，比如發債規模不能超過財政收入的一定比例，或地方債務余額不能超過當地GDP的多少倍。要考慮到還款的來源，不能違約賴帳、失信于民。目前出問題恰恰就在這兩條，許多地方政府的融資并沒有用到民生工程，而是用到了“面子工程”上；許多地方政府過度融資，遠遠超出償債能力。如果把這兩條管住了，地方政府的融資風險還是可控的。

　　立法應服務現實生活

　　賈康：關于預算法修改二審稿，有意見認為，不必太強調一審、二審稿對于地方債允許發與不允許發，開閘和關閘之間的區別。這是很有道理的。從字面來看，并不是簡單的允許、不允許的問題，而是強調要經過國務院的批準程序，即通過“另行規定”是可以發債的——但應該說，中國地方債所受的控制，比較世界其他國家而言，是最嚴格的。

　　從預算法修改過程看，一審稿有進步，彌補了一審之前的三方面不足：一個是強調除法律和國務院另行規定，地方政府不得舉債及不能為債務提供擔保。二是規定了地方政府債務實行限額管理。三是發債主體規定為省級政府，發債規模納入省級預算，接受全套省級預算的約束監督。而且，一審稿還細化了發債審批程序，即由國務院確定地方債務限額，省級政府按照國務院下達的額度來確定赤字。這就是一種正面表述，有了透明、對應現實生活的規范指導意義和可期待的約束作用。

　　顯然，一審稿的框架不錯，正面表述更好些。我認為，立法的實質就在于要規范、指導和服務現實生活。這次預算法修訂，按理說應該順應現實的發展，絕不能因為有爭議就干脆退回去。原來的預算法的表述不是錯，而是現實證明它已嚴重不適應、不能發揮引導和規范現實的作用；而且僅以“另行規定”一句話提供通道，留下了潛規則隱患。新的預算法修正案，應該積極、主動地體現現實進展，改變立法嚴重滯后局面，將原來的否定語句改為正面表述的程序規范和指導語句。

　　強化地方政府財政實力

　　盡量減少專項轉移支付

　　龔六堂：長期來看，關鍵是要理清中央和地方財政關系問題。正如胡總書記在很多場合講過的，要把中央政府和地方政府之間的財力和事權搞清楚。中國的很多問題包括地區發展不平衡、經濟增長結構性問題，都源于財稅體制問題。比如，分稅制使得各地產業發展不平衡，由此導致地方政府的固定資產投資不平衡，又由此導致地區經濟發展不平衡，再導致收入分配不平等，最終也無法帶動消費。這是一個系統性問題，如果不理清中央和地方財政，融資平臺是很難做好的。

　　地方政府的收入有稅收收入、轉移支付以及非預算外收入如土地經營收入等。稅收收入這塊不需多說。看看轉移支付。事實上，中央政府對地方政府的轉移支付規模很大，但是，轉移支付實踐中存在一個問題，就是大部分是專項轉移支付，一般性的轉移支付少，只有30%多一點。專項轉移支付要求地方政府有項目，拿著項目才能到發改委去審批。但是，地方政府必須得有錢才能拿項目，所以，地方政府還是需要配套資金。

　　要完善中央和地方的財力和事權體制，最重要的也是可以短期做好的事情，就是減少轉移支付，增加一般性轉移支付。一般性轉移支付是按照公平公正的精神來運行的。在德國、法國和美國等歐美國家，專項轉移支付只有不到5%，地方能夠按照當地人均GDP、人均基礎設施建設等公平、直接拿到上一級財政的一般性轉移撥付。也正因這種清清楚楚的一般性轉移支付，歐美這些國家的收入能算得很清楚。事實上，專項轉移制度是有諸多危害的，如造成中國區域發展不平衡。如今，分稅制也沒有完善，原因之一就是同其配套的轉移支付制度沒有完善。改革是很艱難的，希望發改委能盡快減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。這還是一個簡單的把財力和事權進行匹配的重要手段。

　　應該允許地方政府發債，而且是在市場監督(由債權人、政府乃至整個社會監督)之下的市場化發債，這樣就會透明且風險相對可控。地方政的自主發債，還有幾個問題需要先解決：一是地方政府的信用評價機制問題，另一個是舉債的擔保問題。

　　資產證券化不可行 

　　趙慶明：近年來，倡導將平臺貸款納入信貸資產證券化范疇的聲音很高。我不贊成這個觀點。談啟動證券化可能與整個銀行體系存款競爭比較激烈以及部分銀行存貸比較高有關。平臺貸款的實際借款主體是地方政府，主要投向基礎設施，銀行發放的期限往往是3~5年。盡管這些貸款也有擔保，但是擔保品或者不足額，或者存在瑕疵，是不合格的擔保。而實際上，地方政府根本無力在還款期內還本付息，如果將其證券化，這些信貸資產是難以形成穩定的現金流的，違約率可能很高。我個人認為，平臺貸款證券化類似于當初的美國次級貸款證券化。次級貸款的借款人存在信用問題，但當時的抵押品房產好在是足值的，而我國的平臺貸款不僅同樣存在很高的信用風險，而且抵押品往往不足，甚至缺乏有效的抵押品，總體上看，其質量還趕不上次級貸款。我反對將平臺貸款納入信貸證券化的試點范疇。中國的資產支持證券市場還沒有發展起來，必須精心呵護，必須汲取美國已有的慘痛教訓。

　　當然，我們不是不能嘗試資產證券化，但如今最主要的，一方面還是“開正門”，允許發地方債、市政債；另一方面，地方國資不要再擴張，應由市場做的，政府就要退出、賣掉、清算，清算出的余額用來償還銀行貸款。

　　要敢于“開正門”

　　劉凡：最首要的還是要“開正門”，我們應該先把這件事情做好，讓大家放下心來。若這一基本問題還沒解決好，就去“玩其他花樣”，那么必然會遇到更大的風險。我想，如果能讓地方政府發債就已經是大突破了，能把這件事做好，使其透明度、規范化，已經是一件很大的工程了。

　　“開正門”，允許地方政府以自己的名義成立融資平臺，要下大力氣將地方融資引入到正規的市場上來，使之透明、可控、可監督。也就是說，信息要披露，讓投資者、債權人能夠充分獲取這些信息，并在此基礎上判斷、識別風險，用市場定價方式去為地方政府融資。

　　經過長期準備，7月16日，我們(中央國債登記結算有限公司)公布了地方政府債收益率曲線。我們(中央國債登記結算有限公司)每天對20萬億的金融資產都可以有效定價，已經得到國際上的普遍承認。事實上，債券市場經過改革開放30多年的發展，特別是近15年的發展，已經有了很好的市場定價能力，所以市場不是不能夠放開的。

　　我們已經30歲了，不是3歲。希望決策者對中國的債券市場的發展也有一個清醒的認識，不要用15年前的老眼光，否則獲取的信息會不對稱。也建議政府做決策之前廣泛征求意見，到市場上去看一看，去做一做調研。

　　“開前門，關后門，修圍墻”

　　賈康：對地方債應該有堵有疏，疏堵結合。從長遠來看，要注重制度建設，援引大禹治水的古老智慧，“堵不如疏”，就是“開前門，關后門，修圍墻”。

　　與“潛規則”相比，這一輪修改預算法的意義就在于讓明規則可行。如果現在能正面加以規范，必將有助于進一步嚴肅和完善相關規則，包括發行地方債所要遵循的法律和行政程序，以及人大應行使什么樣的監督權力等。在這個過程中，還能更好地發揮人大對政府的監督作用。

　　此外，如果要正面表述地方債，必須認識到地方政府應該有赤字�，F在已經發生的每年2000億地方政府由財政部代理發行的地方債，就要表現為2000億地方赤字，這應是預算法規定所包含的邏輯。如果如二稿的處理，不允許地方政府有赤字，這就是法律的“硬傷”，完全背離現實生活。

　　如果要叫停這一塊地方債，那是逆改革潮流而動，也是不可能的，因為這已是客觀必然的要求。

　　有原則地創新融資

　　仇京榮：創新融資來強化地方財政實力是值得贊揚的。不過要把握一些原則，比如，要有透明度，要保證風險的分散度，還要保護債權人，并且貫徹市場化的原則，不逃避各方監督。

　　地方政府融資是一個系統工程，其中包括民生問題、稅收體制、事權與財力的分配、政治體制等問題。究竟是限制融資，還是開放融資渠道，要有一個系統的、多視角的考慮。

　　陽光化是發展方向

　　賈康：我們現在希望“開前門”、“關后門”，“后門”并不是一下子關死。如果把地方融資平臺理解為“后門”，在過渡過程中，這個門開啟的幅度或者頻率要受到限制，逐漸收縮。不排除在一定歷史階段內“后門”、“前門”共存的情況，但“后門”的比重會慢慢下降，逐漸地消減融資平臺在地方政府融資中所占的分量，不斷提升發行地方公債所占的分量，讓陽光融資比重上升。

　　按照國際經驗，比較規范的地方債大致還可以具體分成不指定用途的、公共資金作為還本付息支持的債，以及對應于具體項目、以項目所產生現金流的資金來還本付息的債。前者可以稱為地方公債，后者可以稱為市政債，跟市政公共工程項目對應明顯。二者都屬于陽光融資。中國不妨也參考借鑒這兩個方式來做。