中國農業銀行行長　張　云

　　黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”。中央城鎮化工作會議進一步明確了新型城鎮化要著力提高城鎮化發展質量，堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮化。新型城鎮化對金融服務提出了更高的要求，也為金融機構改善業務經營結構帶來了難得的機遇。

　　科學把握金融支持新型城鎮化的戰略導向

　　新型城鎮化是國家全面實現現代化的戰略抉擇。金融支持新型城鎮化，應從中國城鎮化進程和現實國情中去思考，必須對未來城鎮化道路的新模式和新路徑有清醒的認識，樹立系統思維和全局思維，把城鎮化建設與當地歷史文化、自然稟賦、新農村建設等有結合起來，把推動落實城鎮化規劃和解決好人的城鎮化問題有機結合起來，統籌各種資源要素，從整體上探索金融服務城鎮化的有效路徑，更好地促進城鎮化持續健康發展。

　　第一，因地制宜推進新型城鎮化，防止一味追求城鎮化的高速度和規模擴張。從全球視野看，城鎮化既是自然歷史的進化過程，也是經濟社會發展的演進結果，需要一個較長的周期，不可能一蹴而就。從國際上來看，西方發達國家城鎮化進程持續了很長時間，比如英國花了將近250年，美國大約100年。因此，中國城鎮化發展的目標和速度一定要保持理性和審慎，充分體現國情、遵循規律、順勢而為，做好科學規劃和頂層設計。如果不顧經濟社會承載能力，盲目攀比速度，搞“大躍進”，就有可能陷入“拉美式城鎮化陷阱”。當前，要特別處理好政府和市場的關系，要從過去的“政府主導”模式逐步轉向“市場主導、政府引導”模式，尊重市場規律，不能單純為完成城鎮化目標，人為造城、趕農民上樓，這樣欲速則不達，容易帶來社會不穩定因素，加劇地方政府債務負擔，提升地方政府負債率，不利于城鎮化健康持續發展。作為資源配置與資金供給的主要媒介，金融部門也要保持理性、科學規劃、循序漸進，把握和控制好風險，不能一哄而上、盲目跟風，尤其要對大拆大建、片面造城的城鎮化保持警惕。

　　第二，切實解決好人的城鎮化問題。中央城鎮化會議明確提出，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。土地制度是農村最基本的制度，土地權益也是農民最大的權益。過去，政府主要通過向農村征地，對農民實行一次性土地征地補償，解決城鎮化過程中的土地需求問題。在這個過程中，地方政府獲得了大量土地增值收益。據有關數據顯示，2007～2012年，政府土地出讓收入共計12.4萬億元，為城鎮化提供了重要的資金來源，但同時也造成了地方政府對賣地收入過于依賴。就金融部門而言，金融服務重點應從“對物”向“對人”轉變，金融服務的重心和結構將發生深刻變化，要從根本上避免將城鎮化金融服務簡單等同于平臺貸款和房地產貸款等金融服務，應該從目前金融服務城鎮化的短板或缺位進行反思，強化人本金融服務。

　　第三，關注城鎮化梯度發展問題。要處理好東中西、大中小城市的關系，保持生態文明和文化傳承，實現人口、產業和資源環境的協調發展，這是未來新型城鎮化建設中需要破解的重點問題。一是要繼續發揮大城市的輻射和帶動作用。進一步優化長三角、珠三角和京津冀三個特大城市群，提升一體化水平和國際競爭力。二是要積極挖掘中型城市特別是中西部城市的發展潛力。推動長江中游、成渝等中西部新城市群發展，與東部區域形成產業銜接。三是要提升縣城和小城鎮的人口承載和產業集聚能力，減少人口向大城市集聚的壓力。金融部門要主動對接國家“兩橫三縱”的城市化戰略格局，優化金融資源區域配置，加大對產業轉型升級的金融支持，促進大中小城市協調發展。

　　第四，關注農村土地制度改革對城鎮化帶來的影響。十八屆三中全會提出的農村土地制度改革，明確了農村集體土地產權，同時要求土地交易必須采取市場化手段，從而進一步保障了農民的土地權益，同時對現有的“土地財政”模式也將產生深遠的影響。一方面，政府征地成本將有所增加。在土地資源十分稀缺的情況下，通過市場交易，由市場發現價格，無疑會抬高征地成本。另一方面，也意味著農民將更多地公平分享到土地增值收益。現有土地收益分配格局的改變將擠壓土地財政收入，城鎮化資金來源可能面臨更大的缺口。為此，在新型城鎮化建設上要有新思路。其一，改變“攤大餅”式的城市擴張模式，在土地的集約化開發上下工夫，提升城市的容積率和承載力。其二，推進城鄉一體化的土地市場建設。通過市場手段，挖掘土地供給潛力。其三，改變現有的“土地財政”模式，廣泛吸收市場和民間資金，解決城鎮化資金來源問題。

　　第五，保持農業現代化和城鎮化協同發展。要素“從鄉到城”單向流動的問題，造成了農村產業和人口空心化等現象，甚至已經影響到了國家糧食安全。因此，在推動新型城鎮化進程中，必須以發展現代農業為基礎。金融部門應順應這些發展新趨勢，加大對現代農業金融服務模式和手段的創新，探索和推廣農業產業鏈和供應鏈金融服務，推動農業現代化與新型城鎮化協調發展。

　　構建支持城鎮化的多元化融資模式

　　與以往城鎮化相比，新型城鎮化聚焦人的城鎮化，融資需求結構發生了較大變化，公共服務和社會保障的融資需求占比大幅提升。據有關部門估算，在現有的資金供需條件下，扣除政府財政收入（包括土地收入）之后，2013～2020年，城鎮化資金缺口近30萬億元，平均每年近2.5萬億元，按2012年的統計口徑來計算，相當于全社會新增貸款的30%。為此，必須充分發揮市場配置金融資源的決定性作用，正確處理好政府和市場的關系，明確中央和地方的事權和財權，把握財政和金融體制深化改革的有利契機，加快融資工具創新步伐，著力構建多元、可持續的融資模式。

　　充分發揮市政債在城鎮化融資中的重要作用

　　從國際經驗看，市政債是城鎮化建設的重要融資工具。目前大國經濟體中，無論是財政聯邦制還是單一制國家，市政債或類似地方債都在城市建設中得到廣泛運用。以美國為例，市政債余額占美國整個債券市場余額的比重在8.5%左右，占GDP的比重保持在15%～20%。

　　與國外相比，我國在沒有其他城鎮化融資的體制安排下，地方政府融資更多依靠平臺公司。平臺公司的融資方式主要有兩種：一是向銀行獲取中長期貸款；二是以企業債、中期票據等城投債方式融資，城投債借用城投公司的名義發行，實際主導者是地方政府，可以視為市政債券的一種變通形式。2012年城投類債券發行量達到1.27萬億元，發行支數和發行規模均為上年的2.5倍。從銀行間市場看，城投債發行量占當年發行總量的比例達到11%，同比上升7個百分點；占信用債發行總量比例達34%，同比上升14個百分點。但目前城投債發行主體資質下沉、信息披露不及時和信用評級虛高的現象較為普遍，潛在的信用風險逐步累積，已持續遭到風險預警。因此，建立市場化的地方政府舉債機制，將是我國未來新型城鎮化融資更為可行的現實選擇，這也是我國下一步財稅體制改革的重點。

　　資產證券化將成為城鎮化融資的重要創新工具

　　資產證券化（ABS）將缺乏流動性但具有穩定現金流的資產，在資本市場上以發行證券的模式出售，獲取融資并提高資產的流動性。目前，我國廣義的ABS主要有信貸資產證券化、券商專項資產管理計劃和資產支持票據等三種類型，但總量都不大。與此相比，截至2012年末，美國資產支持證券存量達到9.8萬億美元，占美國債券市場總量的26%，僅次于國債，超過公司債券的市場規模；歐盟的證券化市場近年來同樣發展迅猛，2012年證券化產品的規模達到了2.27萬億美元。因此，未來應積極運用金融工程技術，將資產證券化打造成城鎮化融資新渠道。這不僅有利于吸納規模龐大的社會資金，減輕銀行渠道的融資壓力，支持更多民生領域建設，而且可以減少地方政府對土地出讓金的過度依賴，在破解城鎮化的資金瓶頸方面具有很大的發展潛力。

　　打開民間資本參與城鎮化融資的通道

　　我國社會資金比較充裕，2011年底僅民營經濟注冊資本總量就高達25.79億元。目前，在高速公路建設、城市污水處理、城市水務等諸多領域，都有部分社會資本參與，主要有PPP（公私聯營）、BT（建設—轉讓）、BOT（建設—經營—轉讓）、BOO（建設—擁有—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）、TOT（轉讓—經營—轉讓）等模式，但總體上社會資本的參與程度還遠遠不夠。中央城鎮化工作會議提出“放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”，為民營資本介入城鎮化創造有利的政策環境。在這個過程中，要發揮好財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本參與新型城鎮化建設，彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務生存能力，達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應。

　　發揮好大型銀行在支持新型城鎮化中的主力軍作用

　　現代金融是在城市中培育并形成的。城鎮化建設對金融機構籌措資金、運用資金提出了艱巨的任務，同時也給金融機構帶來了良好的歷史機遇。金融機構要增強服務城鎮化建設的自覺性和主動性，找準自身的切入點，為城鎮化建設提供綜合化的金融服務。當前，我國新型融資工具的培育和發展還需要一個過程，短期內仍要繼續發揮銀行信貸在支持城鎮化建設中的作用，尤其是要發揮大型商業銀行的主導作用。要保持信貸規模適度增長和在社會融資總量占比中的基本穩定。以農業銀行為例，作為橫跨城鄉的大型國有商業銀行，農業銀行在市場定位、經營布局等方面，具有服務新型城鎮化的獨特優勢。一方面，農業銀行的市場定位與城鎮化戰略導向相匹配。服務“三農”是農業銀行的特殊市場定位，而新型城鎮化與農民市民化、農業現代化和新農村建設密不可分，是解決“三農”問題的根本途徑，兩者的戰略方向是一致的。另一方面，農業銀行的經營布局與城鎮化建設的重點相吻合。下一步農業銀行將圍繞新型城鎮化，發揮大型銀行對金融資源的聯動整合優勢，著力構建和完善新型城鎮化四大金融服務體系。

　　一是建立農民市民化金融服務體系。農民市民化金融是城鎮化金融服務的重點。農業銀行具有服務農民市民化的基礎性優勢，關鍵是要進一步優化網點網絡布局，提升服務功能，改進客戶體驗。緊跟國家城鎮化發展規劃布局，遵循網點網絡建設與客戶資源相匹配的原則，調整優化布局，物理網點和自助設備重點向人口和物流聚集的重點城市群、城鄉結合部、強縣強鎮傾斜；對廣大農村地區，強化“惠農通”等電子服務渠道，形成高效率、低成本、廣覆蓋的網點網絡服務體系。探索社區銀行模式，滿足大型社區、專業市場、產業園區、網絡社區等資金流旺盛區域的新需求。同時，緊扣農民進城后衍生的新的金融需求，在住房、創業、消費等方面提升客戶服務功能。

　　二是健全產業支撐金融服務體系，促進產業升級與城鎮化的融合發展。城鎮化的過程既是空間轉移的過程，又是產業升級的過程。金融服務城鎮化，就是要對接國家產業政策和發展規劃，突出產業金融服務重點。支持傳統產業改造提升，明確綠色環保和就業優先的政策取向。支持產業梯度轉移與承接，重點支持產業轉移承載基地建設，將就業容量作為項目準入與審批的參考依據。支持戰略性新興產業和現代服務業發展壯大，針對不同發展階段，對接相應的融資主體和融資模式。與此同時，要加強對企業全生命周期的金融服務，針對不同發展階段的企業，提供差異化的金融服務。對處于起步階段、急需經營資金的小型企業，要創新擔保抵押方式，提供簡式快速貸款等獨具特色的創業金融服務；對已有一定經濟實力、金融需求日益豐富的成長期中型企業，提供包括各種期限融資組合、創新性擔保融資、便捷性結算服務等多樣化金融服務；對經營業績穩健成熟、已走上集團化發展道路的大型企業，提供包括現金管理、資本運營、財富管理、銀團貸款、特色產品等全方位金融服務；對于已經進入衰退期的企業，應建立妥善的退出機制，確保信貸資產安全。

　　三是完善城鎮基礎設施金融服務體系。基礎設施類金融服務需求是城鎮化金融的基礎和主體，也是長期以來農業銀行服務城鎮化的重點。下一步將加大政策、制度和產品創新，提升服務效率。從區域、客戶、項目、還款來源等方面實施差異化的信貸準入政策，最大限度擴大有效服務覆蓋面。同時，積極探索BT（建設—移交）、BOT（建設—經營—移交）、PPP（公私合營）等新型融資模式，重點拓展市政債、資產證券化、產業基金等多元化服務渠道。同時，努力拓展多元化服務渠道。當前，城鎮化建設融資的多元化、市場化是總體趨勢，應積極把握市場機遇，在運用信貸資金支持政府主導項目發展的同時，為其提供財務顧問、租賃、投行、保險、理財、資金池、產業投資基金等綜合化金融服務，從單純融資向融資與融智相結合轉變。

　　四是打造現代農業金融服務體系。按照“規范準入、突出重點、集約經營、嚴控風險”的思路，構建支持新型經營主體的服務模式，引導農村土地經營權向家庭農場、專業大戶、農民合作社有序流轉，使金融服務能夠有效適應新型經營主體對生產效率提升的要求。一方面，探索和推廣現代農業服務模式。深化農業產業鏈金融服務，抓住農業產業化龍頭企業這一核心環節，重點為龍頭企業擴大生產提供信貸支持，為龍頭企業產業鏈延伸提供供應鏈金融解決方案，為龍頭企業上市、兼并、重組、收購等市場化資本運作提供融資和投行服務，通過對龍頭企業的金融支持，帶動產業鏈上的廣大農戶擴大生產經營。另一方面，積極創新抵押擔保方式。缺乏有效抵質押物與抵質押不足是制約農村金融發展的重要問題。隨著城鄉建設用地市場的統一，產權的租賃、轉讓、抵押市場的完善，為創新抵押擔保方式打開了空間。我們應順應這種趨勢，創新嘗試土地流轉收益抵押、林權抵押、土地承包經營權抵押、宅基地使用權抵押、農民專業合作社擔保等新的實現方式，根據地域差別和農業經營實際，實施差異化的擔保抵押方式，平衡好增信創新和風險控制。

　　有效防控城鎮化進程中的金融風險

　　新型城鎮化建設涉及理念的轉變、模式的轉型和路徑的創新，是一個戰略性、全局性、系統性變革的過程。銀行業既面臨著難得機遇，也伴隨著風險和挑戰。對此，銀行業既要積極穩妥支持城鎮化，方向要明、步子要穩，又要高度防控城鎮化進程中的金融風險，牢牢守住風險底線，確保城鎮化金融走上科學、健康、可持續發展的軌道。

　　首先，加強宏觀政策研究，增強把控整體風險的能力。近年來，一些地方政府債務比例過高，特別是市縣一級融資平臺負債過快增長，面臨較大的償債壓力，潛在風險不斷累積。因此，銀行要堅持穩健經營基調，強化宏觀經濟、改革政策研究，著重對地方社會經濟發展潛力、地方政府負債水平和償債能力進行綜合考察，做好風險預判。其次，關注重點領域的系統風險。城鎮化的過程往往伴隨著投資熱潮。要防止一些地方借城鎮化之名，一哄而上，亂鋪攤子，搞粗放發展。銀行要保持對城鎮化相關的縣域房地產、地方政府平臺等重點行業的關注，從可持續發展的角度對地方城鎮化項目進行審慎分析。再次，創新風險管理形式。進一步創新風險偏好、工具和方法，強化全流程、全方位、全覆蓋的風險管理。同時，還要積極尋求政府支持，引入財政風險擔保基金、專業擔保公司、保險公司等多重機制，合理規避各類風險。建立多方風險分擔及利益補償機制，避免風險過度向銀行集中。最后，關注新業務、新主體，嚴控城鎮化衍生風險。前瞻性研究城鎮化新業務、新主體潛在的風險，采取切實有效的防范措施。關注民營企業、村級資產管理公司、鎮級融資平臺等日益多元化的城鎮化項目主體，以及各地城鎮化實踐中出現的新型運作模式，做好新業務、新產品的風險評估和風險緩釋。■

　　（責任編輯　植鳳寅）