全國政協委員  招商銀行行長   馬蔚華

　　[提案摘要]

　　我國票據業務的持續快速發展為包括中小企業在內的各類融資主體提供了融資便利和支持。針對作為票據喪失法律救濟方式之一的公示催告制度，雖然我國現行相關法律、法規和司法解釋已有相應規定，但相關規定內容過于原則籠統，對某些操作細節的規定存在缺失，導致該制度設計偏向于保護公示催告申請人而可能忽略真正票據權利人的合法權益，并為不法分子惡意利用其中的相關缺陷通過偽報票據喪失進行詐騙活動或達到其他不法目的提供了可乘之機。因此，有必要通過修改現行立法或司法解釋，從完善公示催告期間票據轉讓的效力規則、適當提高申請公示催告的門檻、合理確定公示催告的期間、增強公告的電子化和公開化程度、合理確定申請人有權向付款人請求付款的具體日期等方面對我國票據公示催告制度進行完善。

　　一、背景及問題

　　近年以來，我國票據業務持續快速發展，票據市場在金融市場中的重要地位日益顯現，為包括中小企業在內的各類融資主體提供了融資便利和支持。在票據的持有和流轉過程中，票據被盜、遺失或者滅失的情形時常發生，導致票據持有人順利實現其票據權利面臨障礙。針對該等情況，我國《票據法》、《民事訴訟法》、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》(以下簡稱“《若干意見》”)、《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》(以下簡稱“《若干規定》”)等法律、法規和司法解釋明確規定了公示催告制度，將其作為票據喪失的法律救濟方式之一，從而在很大程度上保護了失票人的合法權益。然而，上述法律、法規和司法解釋的規定比較原則籠統，對某些操作細節的規定存在不足，導致該制度設計偏向于保護公示催告申請人而可能忽略真正票據權利人和善意持票人的合法權益，使得商業銀行在辦理票據貼現、質押融資等相關業務時面臨較大的風險隱患。并且，某些不法分子利用現行票據公示催告制度中存在的準入門檻過低、公告的期間與票據付款期限不匹配銜接、持票人客觀上難以對法院公示催告信息進行全面查詢等缺陷，通過偽報票據喪失進行詐騙活動或達到其他不法目的，也導致票據風險案件或事件時有發生，威脅我國票據業務的可持續健康發展。

　　二、建議及理由

　　綜上，本委員認為有必要結合當前的票據業務實踐，完善我國票據公示催告制度，并從以下幾個方面提出相關建議： 

　　1、完善公示催告期間票據轉讓的效力規則

　　建議：刪除《民事訴訟法》第220條第2款規定，或在該款規定后增加一款但書即“但持票人善意取得票據權利的情形除外”。

　　理由：《民事訴訟法》第220條第2款規定：“公示催告期間，轉讓票據的行為無效”，由此公示催告期間轉讓票據是無效的，而不論票據受讓人是否出于善意取得票據。在票據業務實踐中，持票人因不知情而受讓處于公示催告期間票據的情況時有發生。因此，《民事訴訟法》第220條第2款的上述規定偏向于保護失票人的利益，不利于維護票據交易安全。實行票據公示催告制度的德國、日本以及我國臺灣地區的相關立法均未否定公示催告期間票據轉讓的效力，只是要求票據受讓人負責證明是出于善意取得處于公示催告期間的票據。

　　2、適當提高申請公示催告的門檻

　　建議：增加規定人民法院應當對申請人提出的票據被盜、遺失或者滅失等申請理由進行重點審查，要求申請人提供相應的證據以及申請人為最后一手持票人的有關說明或承諾，并視情況要求申請人提供相應的擔保，擔保的數額按照票據載明金額的適當比例確定。

　　理由：一是我國現行法律、法規和司法解釋并未規定人民法院對申請人的公示催告申請承擔實質審查義務。只要申請人依法遞交公示催告申請，人民法院通常會受理申請并發出公告。若利害關系人未在規定期限內申報或申報被駁回的，人民法院將直接根據申請人的申請做出除權判決，宣告票據無效并確認申請人有權向支付人請求支付。以上對申請的形式審查方式為不法分子偽報票據喪失提供了可趁之機，并可能導致票據被宣告無效，損害正當持票人的合法權益。二是盡管《若干規定》第39條對依法追究偽報票據喪失的當事人的法律責任已做出規定，但該種事后補救方法收效甚微。因此，人民法院有必要加強對公示催告申請的實質審查，同時視情況要求申請人提供相應的擔保，通過適當提高申請公示催告的成本，盡可能防止惡意申請公示催告情形的發生。 

　　3、合理確定公示催告的期間

　　建議：將《民事訴訟法》第219條修改為“公示催告的期間，由人民法院根據情況決定，但不得少于六十日，同時至少應當晚于票據提示付款期屆滿后十日”。

　　理由：一是《若干規定》第33條將國內票據公示催告的期間規定為自公告發布之日起六十日。而《支付結算辦法》規定票據的付款期限最長可達6個月(《電子商業匯票業務管理辦法》規定電子商業匯票的付款期限最長可達1年)。公示催告的期間早于票據的提示付款日將對正當持票人不利，正當持票人(尤其是針對付款期限較長的票據)通常不會也缺乏客觀條件在票據提示付款日屆滿前隨時關注票據是否處于被公示催告的異常狀態。因此，公示催告早于票據付款到期日容易為不法分子偽報票據喪失提供可趁之機。若將公示催告的期間延長到票據提示付款期限屆滿之后，則有助于正當持票人在提示付款時發現票據被公示催告并及時申報權利，將減少不法分子偽報票據喪失的成功概率。

　　4、增強公告的公開化和電子化程度

　　建議：由最高人民法院或中國人民銀行建立全國統一的票據公告電子查詢系統，登載票據公示催告和除權判決相關信息，并通過修改現行法律、法規和司法解釋對此進行確認。

　　理由：《若干規定》第32條規定：“人民法院決定受理公示催告申請后發布的公告應當在全國性的報刊上登載”。在司法實踐中，相關公告主要通過全國性的報刊如人民法院報等專業刊物予以發布。但該傳統公告方式的公開化程度較低，且信息檢索困難，正當持票人無法按期申報權利的情況時有發生。為此，有必要借助互聯網絡技術，由最高人民法院或中國人民銀行具體負責建立統一的票據公告電子查詢系統(該系統應具備支持數據的快速查詢、檢索和比對等功能)，最大限度地拓寬票據公示催告和除權判決的公告范圍，并盡可能防止惡意公示催告的情形發生。

　　5、合理確定申請人有權向付款人請求付款的具體日期

　　建議：將《民事訴訟法》第222條關于“自判決公告之日起，申請人有權向支付人請求支付”的規定修改為“自判決公告之日起，原票據記載的到期日已屆至的，申請人有權依據判決向支付人請求支付；但若原票據記載的到期日尚未屆至的，申請人在到期日方可向支付人請求支付。人民法院在除權判決中應當注明原票據的到期日”。

　　理由：一是我國《民事訴訟法》第222條規定：“自判決公告之日起，申請人有權向支付人請求支付”，故即便在票據尚未到期的情況下，申請人也有權依據生效判決向付款人申請付款。然而，通常來說付款人在票據到期日之前并不負有付款義務，通過判決確定的權利至多只能等同而不應優于原票據上所記載的權利，因此，申請人依據生效判決向付款人請求支付尚未到期的原票據項下款項時，付款人應有權拒絕。二是除權判決存在被利害關系人提起撤銷之訴的可能，但利害關系人可能在票據到期后，申請付款被拒付時才知道除權事實，并向人民法院提起撤銷之訴，因此，賦予付款人上述抗辯權有助于防范票據被惡意申請公示催告的風險，維護付款人和利害關系人的合法權益。