■中國工商銀行首席風險官 魏國雄

　　近來，隨著地方政府融資平臺向商業銀行貸款的金額越來越大，人們對其能否按期還本付息也日益關注，擔心會出現大面積的不良貸款。筆者認為，商業銀行對地方政府融資平臺的貸款風險應作深入分析，要根據新情況、新特點，采取新的風險管理措施，不能簡單地套用老辦法。

　　界定地方政府融資平臺的范疇

　　所謂地方政府融資平臺主要是指，地方政府為解決當地公共設施項目的投資建設資金而專門設立用來融資的公司。在中國目前的情況下，由于受到法律等因素的制約，地方政府投資建設的融資渠道比較有限，要解決財政資金短缺的問題，只能向銀行借款，這也算是一條相對可行、便捷的融資途徑。但向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責任的法人，于是地方政府就籌組具有獨立法人資格的公司作為自己的融資載體，如投資公司、開發公司，這其中包括專項的投資公司、開發公司和綜合性的投資公司、開發公司。這種由地方政府組建的公司大體可分為以下三大類：

　　第一類公司專門投資完全沒有經營性收入的建設項目，如城市道路和橋梁，城市廣場，公共文化、娛樂、體育設施等。這類公司的投資目的主要是取得社會效益。其投資的資金來源主要是財政資金。

　　第二類公司投資的項目有部分的經營性收入，或有的投資項目有經營收入，有的沒有經營收入，不能完全自負盈虧，除了項目資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予差額補貼。

　　第三類公司投資的項目都有經營性收入，如開發新區、建設高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等，這類政府投資公司或開發公司可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，其余主要通過向銀行貸款等途徑來滿足項目建設所需資金，并可以用項目建成后產生的收益來償還銀行貸款的本息。

　　第一類公司由于沒有直接的經營收入，還款來源主要靠財政，因此，商業銀行對其投資建設的項目本身就不能從商業化的角度來評估，而是要從項目建設的必要性、當地財政收支狀況、償債能力等來分析判斷。對第三類公司的貸款問題，則可以按商業原則來進行評估，如其自身的經營收入完全能滿足未來還本付息的，銀行就可以給予貸款；反之，銀行就不予貸款。對第二類公司則既要分析投資經營的收益情況，又要分析當地財政收支情況及償債能力。因此，我們不能簡單地把有政府背景的、政府組建的公司不加區分地全都歸入地方政府融資平臺來對待，而應當把它們區別開來。上述第一、第二類公司由于自身沒有償還貸款的能力，完全或部分需要依靠當地政府財力來償還銀行貸款，正是這一點才引起了人們對其貸款風險的高度關注，可以定義為地方政府融資平臺。而第三類公司可以自負盈虧，它向銀行借款所依據的不是地方政府的財力，而是其投資建設項目的效益。嚴格地講，此類公司就不應列入政府融資平臺的范疇，它可以完全按商業化運行。商業銀行對政府融資平臺的貸款，不論是用于直接的項目建設還是用于日常的經營周轉，不論是長期還是短期，就其本質而言，都是一種搭橋性質的貸款。這是因為這類貸款的最終還款來源是當地的財政，是以未來的地方可支配的財政收入來償還銀行貸款的，銀行發放貸款的依據和前提是當地財政未來的收入，是對財政先支后收的搭橋。

　　地方政府融資平臺貸款風險的分析

　　地方政府融資平臺的設立對整個經濟運行的影響很大，尤其在保增長、擴內需、調結構中發揮了積極的作用。

　　一是拉動了內需。由美國次貸危機引發的國際金融危機也波及了中國，使得中國的進出口貿易受到了較大的影響，出口嚴重受阻，巨大的國內產能出現了過剩的敞口，中國政府隨即啟動了擴大內需、保持經濟平穩增長的政策，試圖通過增加國內的需求來彌補外需的不足。由于國內部分產能已經過剩，不能再通過擴大生產規模來保持經濟增長。在這種情況下，從中央到地方各級政府，提出了一系列的擴內需、保增長、調結構的措施，如擴大基礎設施建設、增加短缺產業的投入、加快公共環境的改善等，這對于我國應對危機具有十分重要的意義。在這種背景下，地方政府要實施這一政策，僅僅靠自身當期的財政積累來拉動巨大的內需是遠遠不夠的，只有依靠間接融資，通過地方政府融資平臺向銀行貸款來解決當期巨大的投資需求。地方政府正是利用這些平臺迅速啟動了內需，使一些因國外需求減少而減產、停產的企業有了新的訂單，形成了新的國內有效需求，使企業的生產能力可以充分發揮出來，使國內的就業不受或少受國際金融危機的影響，保持了社會經濟生活的正常運行。今年以來，全國金融機構發放的貸款中有近20%投向了各級地方政府的融資平臺公司，還有相當數量的生產流通企業因政府融資平臺的投資需求擴大而增加了新的銀行貸款。

　　二是啟動了民生領域的建設。改革開放30年以來，中國的經濟得到了迅速發展，人民生活也有了很大的改善，但是有關民生方面的“欠賬”也很多，發展很不平衡。這次保增長、擴內需、惠民生的政策為各級地方政府提供了一個加快城鄉基礎設施建設的良機。同時對中國來說，經濟發展到這個階段，也迫切需要提高人民的日常生活品質，應當加大對城鄉居民生活基礎設施的投入，向人民提供更好的公共生活環境，不斷滿足人民的居住、出行、文化、精神等方面的需要。地方政府通過設立融資平臺，借助金融的機制，啟動了大規模的惠民工程。

　　三是樹立了信心。在全球經濟一片低迷，悲觀情緒籠罩世人，不知經濟會惡化到什么程度的情況下，中國啟動了4萬億元的巨額投資計劃。地方政府積極配合，尤其是通過各地方政府的融資平臺快速地加大了對重點基礎設施的投資建設，使低迷的經濟形勢較快地發生了變化，讓人們看到了經濟復蘇的曙光。這不僅使我國人民的信心倍增，也提升了世界各國對戰勝這場危機的信心。

　　四是給中國的銀行業提供了一個難得的發展機遇。銀行通過向這些地方政府融資平臺發放貸款可以加快自身業務的發展。從銀行信貸風險的角度來分析，地方政府融資平臺作為借款人符合現行法律法規的要求，借款條件可以按市場原則來評估設定，還款來源可以由地方財政收入作保證，貸款風險基本可控。從實際情況來看，到目前為止，還沒有發生大的風險事件。

　　然而，當各級地方政府紛紛組建了一些能夠滿足銀行貸款要求的融資平臺，并從銀行獲得了巨額資金用于當地的公共設施建設時，人們開始有了疑義，尤其是擔心如此巨額的銀行貸款的還貸風險，擔心將來會形成銀行新的不良貸款。這個問題也應引起商業銀行足夠的重視，否則將會產生嚴重的后果。

　　其一，一些公司的設立、運作不規范。有些地方政府財力不足，拿不出更多的資金作公司的注冊資金和項目資本金，或是用一筆資金來回轉，當作幾個公司的注冊資金、幾個項目的資本金；有些地方政府挪用貸款，將通過融資平臺的關聯公司獲取的銀行貸款挪來充作資本金；也有些地方政府給融資平臺注入沒有經濟收益的實物資產充當資本金，甚至有的把政府部門的辦公樓、城市公共設施等都注入到了這些公司來充當資本金，擴大公司的資產，而且連資產轉移和產權過戶手續也不辦理，只是名義上的劃轉，盡管缺乏法律依據，但這些資產卻實實在在地列入了公司的資產。在這種情況下，由于公司設立的門檻、條件很低，其運行也缺乏有效的約束，這使得一些地方的政府融資平臺從開始的一兩個，隨后就越建越多，十幾個甚至更多的融資平臺相繼設立。一些地方政府建立如此多的融資平臺，目的就是利用銀行間的競爭和信息不對稱來獲取更多的銀行貸款。同時，地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動，起初由省級政府設立融資平臺，隨后，市(地)級、縣(市)級都設立了自己的融資平臺，甚至集鎮、鄉村也設立了融資平臺。受政府財力的限制，政府融資平臺的層級越低，其潛在風險越大。

　　其二，地方政府融資平臺缺乏約束機制，融資金額巨大，超過政府實際可承受能力。由于地方政府貸款建設的項目，大都不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益來歸還銀行貸款，要用當地本級政府未來的財政收入來歸還。巨大的還款壓力對一些相對財力較弱的地方政府而言是一個很大的負擔。由于對地方政府融資平臺可融資的金額沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴大融資量，甚至不考慮自身還款能力，似乎借款越多政績越好，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。例如，有些地方已經出現了到期不能歸還貸款本息的問題，形成銀行貸款的逾期欠息；有些地方就靠拆東墻補西墻的辦法勉強支付銀行貸款利息，再通過延長貸款期限、延長還貸寬限期來緩解還貸壓力，從而導致銀行貸款期限越來越長，有的甚至超過30年。

　　其三，貸款銀行很難獲取全面的信息。政府通常不向銀行提供詳細的財政收支變化、政府融資平臺總貸款金額等情況，使銀行難以全面了解當地財政收支的一些重要信息。由于銀行對政府融資平臺的信用評價完全取決于本級政府的財力，而不取決于公司本身的還款能力，因此銀行更需要了解掌握政府財政收支、財政償還能力的情況，而實際上，銀行往往只能憑借一些不完整的資料來做評價。在目前多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下，某一家銀行要想對某個項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監控也是很難的，由于信息不對稱，銀行無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，更難掌握融資平臺的資本金是從何而來，有時甚至要跟蹤了解本行貸款的真實用途都比較困難。每一家銀行只能了解與其有借貸關系的那家公司的融資情況及在本行內的資金流向。從理論上講，銀行可以控制自身對地方政府融資的總量，可以通過設定一個總授信額度來把控政府融資平臺的過度融資，但實際上很難操作。一家銀行控制了總量，而其他銀行沒有控制，那么這一家銀行就無法控制風險。一家銀行不再發放新貸款了，其他銀行繼續發放貸款，同樣會出現政府融資平臺過度融資的問題。過度融資的風險并不因哪家銀行控制了總量而降低。相反，如果其他銀行給予了更多的貸款，融資風險還會進一步擴大。

　　地方政府融資平臺貸款風險的防控措施

　　對地方政府融資平臺貸款，要盡可能采用銀團貸款方式。地方政府融資平臺融資的金額一般都比較大，由一家銀行單獨貸款，不僅要受到資本金比率的制約，還要受到貸款集中度風險的考驗，又會受到信息不對稱的影響。采用銀團貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險，同時參貸銀行從不同渠道可以獲得更多的信息，可以通過設定貸款的前提條件或要求控制住風險，還可以有效防止貸款被挪用。

　　對地方政府融資平臺貸款金額要有一個限額，嚴格控制其過度融資。第一，每個地方政府設多少個融資平臺，一家銀行無法控制，也難以加以約束，但對一個地方政府的貸款總量，銀行還是有一定控制力的。對某一公司貸與不貸，貸多貸少，銀行可以自主決策。每家銀行都應當根據一個地方政府的可承受還本付息的能力，來確定相應的融資總量限額，不得隨意突破。第二，更重要的是，有關法規對每個地方政府也要有融資總量的約束。這個融資總量應以本屆政府的任期內可支配用于投資建設的財力為限。按目前項目建設自籌資本金占20%，其余的80%可向銀行貸款來計算，地方政府在可支配財力的5倍以內的借款，是合理的限額。如確需超過這個限額，則需提交本級人民代表大會審議。地方政府的融資限額還應當有一定的透明度，當本級政府的任何一個融資平臺向銀行貸款時，都應向銀行提供這個限額的當前余額。如果某一家銀行在明知超限額的情況下仍繼續給予貸款融資，出現風險也要追究該銀行的責任。

　　對地方政府的融資要有授權制度，以約束、規范其行為。這里包括融資額度的授權、融資期限的授權。由于地方政府融資平臺的貸款是一種搭橋性質的貸款，因此期限不能過長，對其融資的期限也應進行控制。原則上不得超過5年，即與政府任期一致，超過任期的融資也要由本級人大授權。這是因為超過任期的借款須由下屆或下幾屆政府來歸還。同時政府在每年對人大的報告中，要對包括預算內、預算外資金的收支情況，對外的各種直接融資、間接融資情況以及還本付息和授權執行情況進行說明，接受人大的監督。

　　對地方政府投資建設的項目要加強監督，防止投資決策的隨意性，避免投資失控造成的浪費。地方社會經濟的發展規劃要實行嚴格的審批制度，發展規劃一經審批就不得隨意改變。本屆政府只能按照規劃的要求來進行投資建設，以便控制一些過度超前的或與規劃不一致的項目進行投資建設，政府投資特殊的、超出規劃范圍的項目也要經人大審議同意，不得隨意投資新項目。如，有的地方總人口只有幾十萬人，卻建成了可供幾百萬人使用的自來水廠，以及可供百萬人活動的廣場、城市道路等，造成資源浪費、財力不及，也給貸款銀行帶來了風險。國家有關部門要加強對地方政府投資建設項目的審計監督，要確保資源利用的高效率。

　　進一步完善地方政府的業績考核評價。不能簡單地把投資增長快、投資規模大以及融資平臺多、融資額度大作為地方政府業績的主要內容。對地方政府工作的業績評價，不僅要看當地社會經濟發展的幾個大指標，也要關注政府對資源使用的效率，這應是評價政府管理能力的重要標準。以有限的資源、有限的財力能為當地經濟社會建設和老百姓帶來更多的實惠，提供更好生產生活環境，應是政府業績評價的重要內容。■

　　(責任編輯 賈瑛瑛)

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