新中國銀行業發展歷史回顧與未來展望

　　■中國銀行業監督管理委員會主席 劉明康

　　金融是現代經濟的核心，銀行業是金融領域的重要支柱之一。新中國成立60年來，銀行業在黨中央、國務院的領導下，經歷了不平凡的光輝歷程，對促進國民經濟穩健發展、改善社會民生發揮了重要作用。

　　新中國60年銀行業發展歷程回顧

　　新中國銀行業的形成和發展

　　從1949年新中國成立到1978年改革開放前，新中國銀行業逐步成長并不斷發展壯大，為鞏固新生的人民政權、支持國家經濟建設作出了重要貢獻。

　　1949～1956年：銀行業促進國民經濟恢復和基本完成社會主義改造的7年

　　這一階段，我國有步驟地實現了從新民主主義到社會主義的轉變，基本完成了對生產資料私有制的社會主義改造。

　　新中國成立后的頭三年，中國人民銀行在全國建立統一的金融市場，努力促進國民經濟恢復。1949年9月，《中華人民共和國中央人民政府組織法》明確將中國人民銀行納入政務院的直屬單位，確立了其作為國家銀行的法定地位。這一時期中國人民銀行的主要任務為：一是發行人民幣，支援解放戰爭；二是建立獨立統一的貨幣體系和統一的國家銀行組織體系；三是接管官僚資本銀行和整頓金融業；四是積極開展存款、貸款、匯兌和外匯等銀行業務，促進國民經濟恢復，為迎接大規模經濟建設做準備。

　　1953～1956年，我國進入第一個五年計劃建設時期。為全面動員社會資源進行大規模經濟建設，國家實行高度集中的計劃經濟管理體制，銀行業則實行信用集中原則，中國人民銀行編制的綜合信貸計劃納入國家經濟計劃。1956年公私合營銀行納入中國人民銀行體系，形成了“大一統”的銀行體制。“一五”期間，國家銀行各項存款年均增長12%，各項貸款年均增長21%，有力地支持了國民經濟的建設。

　　1956～1965年：銀行業推動全面建設社會主義的10年

　　1956年我國開始轉入全面社會主義建設階段。1958～1962年為第二個五年計劃時期，經歷了“大躍進”和三年嚴重自然災害，銀行的業務制度和原則遭到破壞，導致信貸投放失控，現金發行過多。這一時期，國家銀行各項存款年均增長25%，各項貸款年均增長20%。

　　1963～1965年，中共中央決定實行“調整、鞏固、充實、提高”方針，對國民經濟實行全面整頓。經過整頓，國民經濟基本恢復正常，金融工作也步入正軌。這期間，國家銀行各項存款年均增長5.5%，各項貸款年均增長6.8%，基本解決了“大躍進”時期遺留的通貨膨脹問題。

　　1966～1976年：銀行業遭受“文化大革命”重創的10年

　　在“文化大革命”的10年里，黨、國家和人民蒙受了重大的災難和損失，銀行的制度被廢除，業務活動無法正常開展，銀行的作用被削弱，貨幣被批判，商業性金融機構被撤銷，中國人民銀行并入財政部。

　　1976年10月至1978年12月：歷史的偉大轉折，銀行系統開始恢復

　　1976年10月，“四人幫”反革命集團被粉碎，我國進入了新的歷史發展時期。銀行業在黨和政府的領導下，整頓規章制度和各項金融工作，認真貫徹經國家批準的信貸計劃，取得了顯著成效，有力地促進了國民經濟發展。1977年12月，國務院召開了全國銀行工作會議，決定恢復銀行獨立的組織系統，強調要發揮銀行的作用。

　　銀行業改革開放的30年歷程

　　1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會召開，作出了把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，銀行業拉開了改革開放帷幕。

　　1978～1983年：中國銀行、中國農業銀行從中國人民銀行分離出來，打破中國人民銀行“大一統”格局

　　從1979年起，我國開始從機構體制上打破人民銀行“大一統”的格局。1979年1月，為了加強對農村經濟的扶持，恢復了中國農業銀行。同年3月，為適應對外開放和國際金融業務發展的新形勢，中國銀行成為國家指定的外匯專業銀行。

　　1984～1994年：中國工商銀行和中國建設銀行正式成立，逐步形成以中央銀行為核心、以專業銀行為主體的銀行體系

　　1983年9月17日，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》。1984年1月，中國工商銀行正式成立，承擔原中國人民銀行的工商信貸和儲蓄業務。至此，中國人民銀行的商業性業務基本剝離，正式成為我國的中央銀行；中國工商銀行則成為規模最大的專業銀行，負責工商企業貸款，作為配套措施，中國建設銀行從財政部分離，負責基本建設貸款，中國農業銀行則負責農村服務貸款。

　　1995～2003年：正式實施《商業銀行法》和《中國人民銀行法》，開創商業銀行新時代

　　1995年，正式實施《中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》，整個銀行業改革發展步入了法制軌道。1997年11月，我國召開第一次全國金融工作會議，確定了一系列金融改革的方針、政策和措施，明確指出國有商業銀行改革的重要性，提出必須加強信貸管理，降低不良貸款比例，明確將四大專業銀行改造為四大商業銀行。

　　1998年8月20日，財政部宣布用30年長期特別國債向工行、農行、中行、建行四家國有獨資商業銀行注資2700億元以補充資本金。為了收購、管理、處置四大國有銀行剝離的不良資產和最大限度保全資產、減少損失、化解風險，1999年以財政部全額撥款的形式成立了華融、東方、信達、長城四家金融資產管理公司，收購四家國有商業銀行剝離的1.4萬億元不良資產。

　　2003～2008年：對國有銀行進行股份制改造，銀行業監管職能正式從中央銀行獨立出來

　　2003年啟動的股份制改造，改變了四大國有銀行的國有獨資性質，實現了體制機制上的根本性突破。其間，通過引進海外戰略投資者，促進了國有銀行經營理念、公司治理、風險管理、產品創新等方面的變化。2007年1月，第三次全國金融工作會議召開，又明確提出加快推進中國農業銀行股份制改革。

　　2003年3月，經十屆全國人大一次會議批準，中國銀行業監督管理委員會正式成立。在黨中央、國務院的正確領導下，銀監會以科學發展觀為統領，堅持監管與改革并重、監管與發展并舉、監管與開放并行的原則，認真履行監管職責，大力推進監管理念、制度和技術創新，推動銀行業改革開放，引領我國銀行業實現了跨越性發展，整體面貌發生了歷史性變化。

　　在推進改革的同時，我國銀行業于2006年實行全面對外開放。2006年12月11日，加入世貿組織5年過渡期結束，我國向外資銀行全面開放人民幣零售業務，這標志著加入世貿組織承諾的全面兌現。這些改革開放舉措，徹底改變了我國銀行業的體制機制，一步步將銀行業引向市場化、多元化經營的新階段。

　　中國銀行業60年成長發展所取得的成就

　　銀行業整體實力持續增強，抗風險能力不斷提高

　　60年來，銀行業整體實力發生了翻天覆地的變化，特別是改革開放這30年。截至2008年底，銀行業金融機構資產和負債總額分別達到62.4萬億元和58.6萬億元。 1949年各項存款僅為1.49億元，各項貸款僅為1.04億元，而截至2008年底各項存款和貸款的余額已分別達到47.84萬億元和32.01萬億元，比建國初期增長了30多萬倍，分別比改革開放初期增長了414和169倍。與此同時，銀行業風險抵御能力大幅提高。僅在2003年銀監會成立以來的6年間，主要商業銀行不良貸款率就下降了15.5個百分點，資本充足率達標銀行從2003年底的8家增加到204家，達標銀行資產占全部商業銀行總資產的比例由0.6%上升到99.9%。撥備覆蓋率達到117.9%，比2003年上升了98.2個百分點。

　　銀行業改革開放的質量不斷提高，國際社會地位顯著提升

　　銀行業改革從最初的只是由國家單純向銀行業注資、剝離不良資產，發展到注資與促進銀行業股權結構、公司治理、風險管理等體制機制轉變的結合，實現了由簡單的治標向標本兼治轉變，改革質量逐步提高。同時，銀行業對外開放領域穩步擴大，國際社會地位顯著提升。由最初簡單的“引資”和“引進技術”，發展到“引資”、“引智”和“引制”等相結合，并通過引進境內外戰略投資者實現股份制改造，深化銀行業體制機制的改革。

　　截至2008年底，在華外資金融機構資產總額達到1.3萬億元。有12個國家和地區的銀行在華設立28家外商獨資銀行(下設分行157家)、2家合資銀行(下設分行5家，附屬機構1家)、2家外商獨資財務公司，25個國家和地區的75家外國銀行在華設立116家分行，46個國家和地區的196家銀行在華設立237家代表處。

　　截至2008年底，中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行4家實施股改的大型商業銀行先后引進9家境外機構投資者，24家中小商業銀行引進33家境外機構投資者，3家農村合作金融機構引進3家境外機構投資者，共引進資本327.8億美元。

　　在引進外資的同時，中國銀行業審慎實踐“走出去”的戰略。截至2008年底，5家大型商業銀行共有78家一級境外營業性機構，共收購(或參股)5家境外機構，中小商業銀行、政策性銀行以及非銀行金融機構海外布局開始起步。2007年11月和2008年8月，招商銀行和中國工商銀行相繼獲準設立紐約分行，實現了近16年來中資銀行進軍美國市場的重大突破。

　　銀行業公司治理狀況明顯改善，風險管控能力顯著提高

　　一是經營理念和方式發生重大變化。發展目標從片面追求數量轉變為質量為先、兼顧數量，價值意識、資本約束意識、風險管理意識和品牌意識深入人心。經濟資本、經濟增加值和經風險調整后的資本回報等先進管理方法得到重視和應用。二是大部分銀行業金融機構建立并完善了符合現代金融企業制度要求的公司治理基本框架，機制效應開始體現。三是按照國際先進商業銀行的規范要求搭建風險管理組織體系，逐步強化風險管理體系的垂直獨立特征，包括設置直屬總行管理的地區性授信審批中心和地區審計部門，推行分行風險管理負責人的委派制等。四是初步優化、完善業務操作流程和分級授權制度，強化內部風險評估體系的建設。大型商業銀行已經開始按照巴塞爾新資本協議內部評級法的要求開發內部評級法系統。

　　各類銀行業金融機構協調均衡發展

　　經過60年的發展和30年的改革開放，我國銀行業已經發展成為以國有商業銀行為主體、政策性金融與商業性金融適當分離，多種金融機構分工協作、多種融資渠道并存、功能互補、協調發展的服務體系。國有商業銀行絕對主導地位被打破，市場份額有所降低。四大國有銀行資產份額由1993年的80.4%下降到2008年的47.11%。國家開發銀行股份有限公司已正式掛牌成立，政策性銀行改革取得重大進展。股份制商業銀行資產規模、市場份額、盈利水平大幅提高，資本充足率已全部達標。城商行成為我國數量最多、城市分布最為廣泛的商業銀行類別。農村中小金融機構多元化產權模式格局初步形成，整體實力迅速增長，支農主力軍作用日益明顯。郵政儲蓄體制改革取得實質性突破，郵政儲蓄銀行建成了全國覆蓋面最廣、交易額最多的個人金融服務網絡。四家資產管理公司完成政策性不良資產處置回收目標，積極探索商業化轉型。非銀行金融機構功能定位溯本歸源，增加了汽車金融公司、貨幣經紀公司等新的組織形式，成為金融體系不可缺少的重要組成部分。

　　銀行業服務能力和水平不斷提高，功能日益完善

　　通過改革開放，我國銀行業不斷改善服務理念、手段和方式，產品和服務單一的狀況得以改變。為解決小企業融資難和農村金融服務不足等問題，近年來，銀監會大力倡導小企業金融服務，穩步推進小企業貸款“六項機制”建設，大力支持農村金融發展，完善農村金融體系，增加“三農”信貸投入。各銀行業金融機構積極響應，主動改變業務流程和組織架構，創新產品和服務，努力滿足小企業多樣化、個性化和“三農”發展的融資需求。截至2008年末，全國銀行業金融機構小企業貸款余額10.31萬億元，有效緩解了小企業和“三農”發展過程中的資金困難。同時，銀行業還密切關注國計民生，積極履行社會責任，服務奧運，援助災區，參與公益事業，支持環境保護，服務水平顯著提升。

　　銀行業監管有效性不斷提高

　　隨著我國銀行業體系的不斷發展，我國銀行業監管體系也逐漸形成和完善。從最初的行政式管理到現在的科學審慎監管，從最初的合規監管為主發展到現在的風險為本、合規監管并重的科學體系，監管理念、方法、手段不斷改進，有效性不斷提高。銀監會成立以后，在總結以往多年監管經驗和教訓的基礎上，確立了四條監管新理念、四個監管目標和六條良好監管標準，作為監管活動的準則和出發點；同時確立了“準確分類—充足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續監管思路，作為規范監管工作程序、實施審慎監管的重要依據；銀監會對照巴塞爾委員會《有效銀行監管核心原則》進行自我評估，不斷豐富監管手段；根據國際監管規則，結合國際實踐，加強資本監管，提高我國銀行業風險管理能力；研發銀行業監管信息系統、風險預警系統、現場檢查系統等，探索監管評級標準，不斷改進監管手段；加強境內外雙邊和多邊監管合作，已與34個國家和地區的金融監管當局簽署了雙邊監管諒解備忘錄或合作協議。

　　就在我國銀行業進入改革開放的第30個年頭，發端于美國的次貸危機席卷全球，演變為自1929年大蕭條以來最嚴重的全球金融危機。在這場百年一遇的金融危機的沖擊下，全球金融體系遭受重創，我國銀行業經受了全面的洗禮。但正是由于堅持審慎經營、科學發展的理念，積極采取多種措施抗擊金融風暴，我國銀行業保持了穩健運行，也進一步彰顯了我國銀行業改革開放所取得的成效。

　　中國銀行業監管的主要經驗

　　對照過去的實踐，正是我們始終堅持了一些基本的風險監管理念和最佳做法，并有效運用于中國銀行業實際，才贏得了今天中國銀行業難得的穩健運行局面，這對于中國應對全球金融危機、推動經濟增長，發揮了重要的支持作用。

　　第一，不斷完善和探索監管規則，努力提高及時發現和防范金融風險的能力。實踐表明，監管者及時發現金融市場發展和變化中的風險是非常重要的，也是非常困難的，因為市場的變化往往領先于監管者的應對舉措。銀監會從成立開始，逐步完善了信用風險、市場風險、操作風險和IT風險等各個方面的監管規章和制度，初步形成了比較系統的風險監管規制體系。同時，銀監會也在監管實踐中摸索和歸納了一些科學和客觀的監管原則。如針對金融創新的風險，提出了“風險可控，成本可算和信息充分披露”的監管原則。這些重要原則的確立和監管方式方法的不斷完善，使得監管能力不斷提高，有效指導和引領了銀行業防范金融風險。例如，金融危機發生后，我們成立了“國際金融動蕩銀監會應急小組”，建立了外幣金融資產風險盯市制度、日常報告機制等，密切監測風險動態，積極采取措施應對金融風暴；在調整部分信貸政策，支持銀行發放并購貸款、鼓勵實施貸款重組、推動銀行將信貸資源有效配置到國家重點支持和發展的領域的同時，我們要求商業銀行提升危機形勢下有效識別、計量風險的能力，強調要嚴格遵守基本的風險管理原則，特別是風險集中度、資產證券化、理財產品、房地產信貸等方面的審慎監管要求，牢牢把住風險底線。

　　第二，始終堅持將國際最佳實踐運用于中國的實際。國際主流監管理念認為，金融監管的根本目的就是要不斷強化市場紀律的約束、加強銀行業金融機構公司治理和內部控制建設，提高其風險管理水平。銀監會成立伊始，根據我國銀行業實際，將這種理念準確吸收到我們的監管準則之中，提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的重要監管理念，堅持通過監管行動和措施來強化審慎風險監管和促進被監管對象的發展，依靠銀行業金融機構內因的積極變化來構建防范金融風險的第一防線。實踐證明，我們確立和堅持的四個監管目標和六條良好監管標準，已成為中國銀行業監管的基本原則和行動指南，對于推動中國形成符合現代銀行業體系要求的審慎風險監管框架具有綱舉目張的重要作用。

　　第三，微觀單體機構風險監管與宏觀審慎監管并重，全面提高風險監管的有效性。金融危機爆發以來，國際上公認的一個重要的教訓就是監管機構在強化微觀審慎監管要求的同時，忽略了宏觀審慎監管的建設。銀監會在過去幾年的實踐中，始終將防范單體機構金融風險和系統性金融風險都作為重要的工作目標。銀監會在致力強化單體機構資本充足率約束、提高撥備水平，控制大額風險集中度、管理和回收不良貸款、完善公司治理的同時，也始終關注銀行業宏觀審慎監管。銀監會成立初期確立的“抓兩頭，帶中間”改革發展戰略就充分體現了對系統性風險的高度重視和把握。銀監會定期向銀行業金融機構集中系統地通報宏觀經濟金融形勢、提示產業重大調整和相關銀行業風險狀況，指導銀行業做好過熱行業和高風險領域的信貸風險和市場風險的壓力測試，系統開展銀行業風險同質同類分析和監管評級等。這些實踐對于構建中國銀行業的宏觀審慎監管體系、防范系統性風險具有重要意義。

　　第四，始終重視逆周期監管能力的建設。一是針對一些審慎監管指標，如資本充足率、按照公允價值估算的押品價值的順周期性特征，銀監會始終強調要注意提高資本質量，特別是要求銀行股東的主業要有持續穩定的現金流，以確保其能夠持續增補資本金，也始終強調要科學考量市場短期波動或極端情況下公允價值計量可能給判別風險帶來的影響。二是針對一些投機活躍的領域可能給銀行帶來的風險，銀監會始終注意從源頭控制信貸的杠桿率和集中度。比如，堅持嚴格控制房地產貸款成數；始終堅持銀行業與波動性較強的資本市場的風險有效隔離；加強資產證券化業務監管，防止房地產信貸風險通過證券化被放大。三是針對商業銀行經營行為的順周期性，銀監會始終重視高管薪酬制度的科學性和合理性。四是針對理財產品的特點，提出“買者自負”和“賣者有責”的風險提示，要求各家銀行必須在售前、售中和售后持續披露風險信息，要求投資者在產品風險提示單上雙簽或多簽，避免誤導性銷售等。今年以來，我們繼續實踐逆周期的監管理念，要求銀行正確處理好業務發展和風險防范的關系，堅守風險管理底線，扎實做好“三查”工作，嚴密防范票據風險，加強對貸款風險集中度的管理，嚴格執行項目貸款資本金要求等等。

　　第五，堅持風險全覆蓋，確保不留監管真空。此次危機爆發的原因之一就是投資銀行、對沖基金以及一些沒有任何監管的金融中介機構逃避監管，最終造成了系統性危害。銀監會對監管邊界和風險覆蓋面問題十分關注。銀監會通過設立功能監管部門，實現機構監管和功能監管的矩陣式管理；從重視傳統的信用風險、市場風險和操作風險，到推動商業銀行加強信息科技風險和聲譽風險的管理，在防范每一種風險方面，不斷深化和細化；不但完善對機構、業務、產品等條線的審慎監管，同時還更加注重對行為的風險監管。

　　第六，堅持運用審慎有效的傳統監管指標。金融危機表明，發達國家監管當局在對金融市場整體風險程度和一些復雜的結構化產品的風險判斷上出現了較大的失誤，因而過于樂觀地放棄了一些基本的審慎風險監管指標及要求。銀監會面對金融市場的不斷深化，始終堅持審慎有效的傳統監管要求和原則，密切關注銀行業金融機構的公司治理、資本充足率、大額風險暴露、流動性、不良資產、撥備覆蓋率等傳統指標，強調“三查”到位和內控嚴密，從而夯實了風險管理和監管的基礎。值得注意的是，全世界很多國家的監管當局正在選擇這樣一種基本的回歸。

　　進一步推動我國銀行業穩健發展

　　對照此次金融風暴，回顧我國銀行業發展歷程，我們必須始終堅持科學發展，堅持遵循銀行業發展的基本客觀規律，不斷提高監管能力，推動銀行業穩健發展。

　　第一，必須堅持科學發展，遵循銀行業發展的基本客觀規律。堅持科學發展是指導我國銀行業改革開放的一條重要成功經驗，必須遵循銀行在經營、管理方面的基本客觀規律。一方面，銀行業金融機構要在理念上堅持審慎經營、科學發展的原則，保持發展速度與發展質量的統一，不能因為過于追求市場份額、快速增長而忽視了內部管理、風險承受與化解能力。在實踐中要制定科學的發展戰略，切實加強公司治理和內控建設，完善風險管理機制，實施科學的激勵約束機制，注重人才培養，保證利潤目標和穩健發展目標之間的平衡。另一方面，銀行業監管工作也要堅持科學發展，深刻認識銀行發展的客觀規律和銀行業監管的基本原則，認真踐行“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的科學監管理念，貼近市場、不斷提高對形勢發展的敏銳度，增加監管工作的原則性、系統性、預見性和創造性。

　　第二，必須堅持改革開放，注重學習和吸收一切先進經驗和良好做法，不斷完善銀行業的體制機制。目前，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，影響我國發展的體制機制障礙仍然存在，一些深層次的問題也開始浮出水面。同時，我國銀行業外部環境已經發生變化，我國融入全球經濟一體化程度加深，風險跨境、跨業的全方位擴散加速，對我國經濟金融影響不斷加劇。對此，我們必須堅持解放思想和改革創新，善于從千頭萬緒、紛繁復雜的事物和事物的普遍聯系中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，統籌協調，解決阻礙銀行業發展的體制機制問題。必須不斷深化銀行業對外開放，在開放過程中，必須堅持三條基本原則，即維護國家金融主權，保證中外資銀行市場公平競爭，確保金融風險在可管理和可承受范圍內。同時要認真學習借鑒全世界銀行業創造的一切先進的經營管理成果，趨利避害，推動形成我國銀行業參與經濟全球化條件下的合作與競爭，提高比較競爭優勢。

　　第三，必須堅持維護金融穩定與安全，進一步加強宏觀審慎監管，實現宏觀審慎和微觀審慎監管的有機配合。改革是動力，發展是目的，穩定是前提。在進一步深化銀行業改革開放的過程中，必須始終堅持防范來自跨境、跨業不同領域的風險，堅持單體機構和銀行業系統兩個層面風險監管并重。要轉變監管理念，改進監管方法和手段，提高監管技術，建立逆周期監管政策體系；要擴大監管范圍，加強對具有系統重要性機構的監管，同時堅持銀行、證券、保險以及非銀行金融機構之間的風險隔離，防范風險的跨市場蔓延和傳染；要進一步加強對大型銀行的并表監管，提高商業銀行的并表管理能力。通過這些措施，實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的有效對接和有機配合，確保銀行業穩健發展。

　　第四，必須堅持傳統有效的最基本的監管原則和手段。盡管風險的起因與蔓延總是變化紛呈，但其內在基礎卻是一成不變的，風險管理及監管的基本原則必須堅持。應建立透明、易于實施的監管規則體系，以簡單有效的方法處理復雜問題；繼續加強對銀行業機構資本充足率、流動性、不良資產等基本風險指標的監管，并引入杠桿率有關指標體系，加強對銀行杠桿化程度的控制；督促銀行業金融機構進一步增強風險管理水平，不斷提升有效識別、計量風險的能力。

　　第五，必須堅持以人為本，加強人才隊伍建設。辯證唯物主義告訴我們，在改造世界的過程中，人的因素是最重要的。首先，銀行業務和銀行監管活動的根本出發點在于促進銀行業的穩健發展，更好地滿足人民群眾的金融需求。其次，為更好地改善金融服務，提升金融穩健發展水平，必須高度重視人才隊伍的建設，特別是道德水平、職業操守、專業技能和廉政建設等，注重實現人才隊伍的全面培養和全面發展。■

　　(責任編輯 胡同捷)

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