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劉錫良 凌秀麗
政府的作用難以替代
20世紀90年代初，中東歐國家紛紛進行了銀行改革。從中東歐銀行改革的實踐來看，改革的目標之一是要減少政府干預，但為了確保銀行改革獲得成功，又要求政府發揮積極作
用，這是銀行改革中出現的矛盾現象。在改革初期，對于政府在銀行改革中的 “角色”定位，中東歐國家并沒有予以明確。各國社會上下普遍存在一種傾向，即盡可能減少國家干預。國家被視為銀行危機的元兇，因而銀行改革被認為就是要盡量淡化國家作用。這實際上反映出人們對計劃經濟下國家過分干預的一種強烈的逆反心理。因此，在銀行改革的初始階段，國家對銀行業的控制被迅速削弱。倘若有人提出應充分保持國家必要的干預，便會被視為舊體制的維護者而遭到指責。隨著改革進程的推進，尤其是在實際工作遇到巨大困難，不僅未能實現預期目標，反而導致慘重代價的情況下，人們才逐步認識到，在市場經濟轉軌過程中，當銀行的整體素質還處于較低水平時，過分放棄國家對銀行改革的控制與領導，必然會引起銀行業的極大混亂。因此，在改革中既要充分發揮市場在資源配置中的主導作用，又要確保國家對銀行改革的適度干預，尋求市場與國家間合理的政策組合。在經歷失敗的教訓之后，中東歐國家重新審視政府在銀行改革中的作用，各國政府“適度”介入銀行改革，推動銀行改革有序進行。經過十多年的發展，中東歐國家已基本建立起以多元化產權結構為基礎、競爭、開放、穩定的銀行體系。
幫助銀行解決不良債權
從世界各國的實踐經驗看，無論市場經濟發達程度如何，解決不良資產問題，既要靠銀行自身肌體的健全，也要靠政府當局的參與以及強有力的政策和資金支持，如果缺乏這種支持，不良資產的處置效果就會大打折扣，甚至得不償失。
在市場和法律框架還不完善的中東歐轉軌國家，國有企業背負沉重的債務包袱。銀行體系中的巨額不良資產主要形成于舊體制，其中許多是國家財政所欠的“暗賬”，理應主要由中央和地方財政來償還，這是國家推行計劃經濟向市場經濟轉軌必須付出的代價。正如當初波蘭財政部銀行和金融機構司司長溫森特·波蘭德所說：“新的銀行沒有責任承擔由政府錯誤決策造成的后果，這也是導致政府介入的重要原因。”所以，盡管大多數轉軌國家財政窘困，但為解決不良債權問題，大都采用了政府融資的方式對銀行不良資產進行重組。具體采用的方式主要包括政府注資、發行政府債券、建立存款保險公司。
政府注資，即政府從財政中拿出資金用于補償銀行的不良資產。一般來說，中東歐銀行不良資產的形成與政府的經濟金融政策存在直接或間接的關系，因此，以政府財政作為后盾對銀行進行注資顯得順理成章。政府注資主要采取了三種辦法：一是直接增加銀行的資本金，或增持銀行的股本，提高資本充足率；二是購買銀行可轉換債券，增加銀行附屬資本；銀行可以用未來的收益贖回這些債務，以防止政府成為其大股東；三是將銀行體系內的負債直接轉移給政府或是通過組建特別機構來購買并集中管理不良貸款。
發行政府債券。將政府所發行的債券與銀行的不良資產進行置換，其目的是改善銀行的資產負債狀況，將不良資產變成政府債券這種優良資產，以提高銀行的經營效益和資本充足率。
建立存款保險公司。為了推進銀行改革，中東歐部分國家相繼建立存款保險公司，由存款保險公司接管銀行不良資產，承擔銀行壞賬所帶來的損失。在某種程度上講，這實際上是政府承擔了銀行壞賬所帶來的損失。
捷克政府率先采取措施解決銀行不良債權問題。1991年3月，捷克政府建立整頓銀行(Consolidation Bank，CB)，該行承擔了捷克四大國有商業銀行高達1220億克朗的企業長期欠款。用捷克國內銀行家的話來說，“整頓銀行是整個銀行業的救世主”。除整頓銀行外，捷克政府還建立了國家財產基金(National Property Fund，NPF)，發行價值約500億克朗的五年期債券，其中350億克朗用于注銷商業銀行的壞賬，另外150億克朗以次級債券作為新資本注入商業銀行，以提高資本充足率。
匈牙利政府也成立了與捷克整頓銀行類似的匈牙利投資開發公司，以解決銀行不良債權問題。同時，為增強銀行財力，匈牙利政府作出了進一步清理拖欠銀行債務的決定，并采取了相應措施。其一，投入1000億福林，增加銀行資本金，同時提高銀行國有股份所占比例。雖然匈牙利銀行法規定，銀行中的國有股份不得超過25%，但在當時的情況下，增加銀行國有股是十分必要的。其二，清理欠債，進一步擴大清理范圍，規定欠債企業必須制定新的經營計劃，該計劃由貸款銀行、股東、專業機構和財政部代表組成的委員會評審。
波蘭政府也積極采取行動，從復興基金中撥付10億美元對銀行進行再投資。此外，波蘭政府于1992年推出信貸整頓方案，銀行可用企業長期拖欠的貸款置換20年期的政府債券。
建立健全法規框架
銀行改革是一項法律性很強的系統工程，涉及許多領域的法律，因此需要有完備的法律體系予以支持。這些法律除了公司法、證券法、信托法、民法、刑法、會計法、資產評估法、破產法、反壟斷法等之外，更需要有以下三方面的法律規定：一是對參與銀行改革各方的地位和責權利進行界定的法律規定，以防止銀行改革過程中出現產權不清和預算軟約束等問題；二是對為銀行資產重組而成立的新機構(如資產管理公司)以及銀行內部資產清理重組部門的法律地位、權利和義務范圍進行界定的法律規定；三是執行與銀行改革相關的其他法律，其中包括貸款回收的法律和規章制度，如法庭處理不良資產的規定、庭外協議程序的規定、擔保品的處理和財產登記制度等。
為了與銀行改革相配合，中東歐各國大都修改現行的法律法規并制定了若干新的法律法規，如中央銀行法、商業銀行法、企業和銀行破產法案等。波蘭在1991年通過了銀行法的修改草案，又于1997年頒布了新的銀行法。后者更充分地考慮了歐盟金融法的指導方針，并且比前者更詳細地說明了需要采用的標準及其業務領域，從法律意義上劃清了銀行與其他金融機構和企業的界限，從而為建立新的金融體制提供了操作原則。此外，波蘭政府還制定了會計法、破產法等法律。會計法對銀行的稅收進行了調整；破產法制定了銀行對公司破產和清算的操作規程。與此同時，政府還出臺了企業與銀行重組法，銀行在企業債務重組和代表債權人談判中被賦予了準司法權，銀行在庭外與債務人達成的重組協議具有最終效力。
強化金融監管
拉丁美洲的智利在沒有嚴格監管體系的前提下進行了銀行改革，最終釀成了金融危機，這對轉軌國家來說是個很好的教訓。因此，在銀行改革前、中、后期，中東歐各國大都采取了相應措施，提高對銀行的監控力度，及時發現和糾正問題，懲處違紀違法行為，防范銀行內部的道德風險。
各國普遍確立了8%的商業銀行最低資本充足率要求，并規定了新銀行最低注冊資本金要求、外資銀行準入條件等，部分國家還建立了存款保險制度。例如，阿爾巴尼亞規定，無海外機構的新銀行必須達到15%～20%的資本充足率；保加利亞、克羅地亞、馬其頓、斯洛文尼亞明確了民營銀行和外資銀行的準入原則，確定了包括貸款集中和外匯風險在內的謹慎經營原則；克羅地亞切斷了國有企業與銀行的所有關系，制定了貸款分類制度，明確資本充足率要求，提高了銀行最低注冊資本金；馬其頓強化了銀行公司治理機制，嚴格執行貸款制度和滿足資本充足率要求；斯洛文尼亞提高了銀行最低注冊資本金，并限制存貸款的集中。為了控制貸款風險，中東歐各國對相關股東和單個客戶借款比例都予以相應限制。
此外，中東歐各國政府對商業銀行業務和投資銀行業務作出了明確規定。例如，匈牙利規定商業銀行的證券長期投資必須低于資本金的15%。波蘭、捷克、斯洛伐克、羅馬尼亞等盡管建立了全能銀行制度，但對商業銀行的投資銀行業務比例也有明確限制。波蘭規定，銀行的證券投資限額為銀行注冊資本金的50%；保加利亞和羅馬尼亞的該項比例為100%。
啟 示
中東歐的經驗表明，在經濟轉軌時期的銀行改革過程中，政府的干預是不可避免的，也是十分必要的。原因在于，在轉軌過程中，市場機制處于形成階段，其調節能力及效率還很低下，政府必須為市場機制的盡快形成創造條件。同時，銀行轉型不會自發完成，政府必須引導和促進這一轉變，建立市場基礎設施以及創造市場正常發揮作用的必備條件。在政府干預與市場推動之間取得平衡，正是中東歐銀行改革所取得的重要經驗。俄羅斯的銀行改革就是一個失敗的教訓。在改革的過程中，俄羅斯的政府職能一度被弱化，政府對銀行改革采取了自由化的放任態度，商業銀行在很短的時間內迅速實現了所有制結構的變革，商業銀行數量急劇增加，銀行體系失去了內部和外部的有效監管。與此同時，銀行業的壟斷問題依然存在，作為國有銀行的俄羅斯儲蓄銀行，成為居民惟一安全的選擇。中東歐和俄羅斯的銀行改革實踐從正反兩方面證明，銀行改革不是要弱化政府職能，而是要對其職能進行調整。政府對銀行體系的干預不僅表現在適度控制上，更重要的是要保證銀行體系的健康發展。
同時我們還應該注意到，在銀行改革時期，國家干預并不是完美無缺的，也存在一些潛在風險。一方面，對銀行改革時期出現的一些經濟問題訴諸傳統體制下無所不包的國家干預比訴諸宏觀經濟管理更為輕而易舉，有可能為某些當權者在改革中進行尋租提供溫床；另一方面，利益表達的公開化及合法化使得國家在銀行改革中的作用成為各個利益集團討價還價進行的籌碼，國家的作用有可能抑制市場力量的正常發揮。-
作者單位分別為西南財經大學、中國人民財產保險股份有限公司
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