加大農發行信貸支農力度

　　■孟獻斌

　　目前我國農村金融支農能力弱化的現狀

　　農村經濟的發展離不開農村金融的大力支持。農村金融資源供給不足、配置不合理，必然會嚴重影響農業和農村經濟的全面協調可持續發展。目前我國城鄉金融發展很不協調

，農村金融資源的供給不能滿足和適應農業和農村經濟發展的實際需要，農村金融支農能力呈現弱化趨勢，主要表現在：

　　第一，農村金融資源的供給與農業在國民經濟中的地位不相符。據人民銀行統計，2004年底，我國金融機構各項貸款余額178198億元，農業和鄉鎮企業貸款余額合計17912億元，約占各項貸款余額的10．1％，而當年農業ＧＤＰ占ＧＤＰ總量的比重達15．2％。

　　第二，商業性金融退出農村金融市場的趨勢比較明顯，金融機構對農業的信貸投入逐步減少。據統計，1999年與2004年相比，各家金融機構對農業和鄉鎮企業貸款余額占各項貸款余額的比例由11．69％下降到10．1％，減少了1．59個百分點；同期，政策性銀行和國有獨資商業銀行等國家銀行對農業和鄉鎮企業貸款余額占各項貸款余額的比例由4．95％下降到2．66％，減少了2．29個百分點。

　　第三，農村信用社在支農上力不從心。由于歷史包袱沉重、產權制度不合理、不良貸款比率較高，農信社改革的任務還很繁重，在支農上有點力不從心，“一社”難支“三農”。

　　第四，農村資金向城市倒流趨勢明顯。商業銀行在農村吸儲能力增強、農村信用社資金向縣及縣以上城區金融機構轉移、市區城市信用社下鄉攬儲、

　　第五，農發行功能缺位，業務萎縮，不能充分發揮對農業投入的資金聚集效應。2004年與2001年相比，農發行各項貸款余額下降了242．54億元。2005年，農發行信貸業務雖有所延伸擴展，但信貸業務整體格局并未有大的突破。

　　第六，農業保險業務萎縮，承保面大幅度減少。我國自1982年開始辦農業保險，由于賠付率高，保險公司難于承受農業保險帶來的巨大風險。1982年－2002年，我國農業保險的平均賠付率高達88％，遠高于農業保險經營盈虧平衡點賠付率79％的水平。由于農業保險業務長期虧損，許多保險公司取消了該業務。

　　當前我國農村金融支農能力弱化，已經成為影響農業增產、農民增收、農村發展的重要制約因素。進入新世紀以來，我國農業和農村經濟出現了一些新的困難和問題。一是糧食增產存在一定難度。糧食已經連續5年減產，2004年產量雖有較大的恢復性增長，但耕地資源繼續減少、農田基本建設落后等制約糧食穩定增產的深層次問題并未得到解決。雖然2004年土地資源管理取得成效，但當年凈減少耕地仍然達到1200萬畝。二是農民增收有一定困難。目前，農產品價格對農民收入增幅作用減弱，農業生產資料價格上漲，農民外出務工人數呈現增勢減緩勢頭，導致農民增收緩慢，與城鎮居民的收入差距進一步拉大。城鄉居民收入差距已由1998年的2．5：1擴大到2004年的3．2：1。如考慮非貨幣因素，差距肯定還要大。三是農村經濟增速減慢，與國民經濟快速增長形成很大反差。即使在黨和政府高度重視“三農”工作的前提下，2004年與2000年相比，我國農業ＧＤＰ增長了42％，與同期ＧＤＰ總量增長53％的水平相比，低11個百分點；與同期第二產業（工業和建筑業）ＧＤＰ增長61％的水平相比，低19個百分點。當前我國農業和農村經濟出現的這些困難和問題，既是農業和農村經濟內部優化資源配置不夠的表現，也是農村金融支農能力弱化的直接結果。

　　導致我國農村金融支農能力弱化的原因

　　我國農村金融支農能力弱化，是在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中出現的新問題，是市場機制配置金融資源、農村金融體制改革不到位、農發行實際職能與應有功能不相吻合等多種因素綜合影響的結果。

　　第一，市場機制配置金融資源，導致農村金融資源供給不足、配置不合理。單純依靠市場機制配置金融資源，必然會使信貸資金從效益差、回報低的農業和農村，向效益好、回報高的工業和城市流動。近年來，我國四大國有商業銀行為了實現向現代商業銀行轉軌，逐漸淡出農村金融市場，撤并欠發達省份和農村地區的分支機構，將除小額質押貸款外的貸款權統一集中到省分行，不愿將信貸資金投入到期限長、見效慢、成本高、風險大的農業項目等，就是市場機制配置金融資源的結果。從近年來我國金融市場化的發展軌跡看，金融市場化程度逐步提高的過程，也是農村金融支農能力逐漸弱化的過程。

　　第二，農村金融體制改革不到位，沒有完全形成不同性質金融機構分工明確、各負其責，共同支持農業和農村經濟發展的格局。由于受多方面因素的影響，目前我國還缺乏一個明確的指導農村金融全面協調可持續發展的規劃，以及符合國情、切合實際的支持“三農”發展的全面系統的農村金融政策，導致農村金融市場體系不健全、發育不充分、主體缺位、缺乏活力，農村金融機構缺乏科學的職能定位和明確的發展方向，農村金融“三駕馬車”農發行、農業銀行、農信社還沒有完全形成共同支持農業和農村經濟發展的合力等問題。農村金融體制在機構設置、功能定位、業務經營等方面存在的諸多突出問題，沒有得到及時有效地解決，直接影響了農村政策性金融、商業性金融和其他性質金融的全面協調可持續發展，削弱了農村金融的支農能力。因此，從宏觀和全局的角度看，政策和體制層面對農村金融規劃和指導的缺失，是導致實際工作中農村金融支農能力弱化的重要原因。

　　第三，農發行實際職能與應有功能不相吻合，不能有效彌補商業性金融逐漸退出農村金融市場造成的缺失。溫家寶總理指出：“農業是基礎產業，又是弱勢產業，要承擔自然風險和市場風險，加快農業農村發展，增加農民收入，光靠市場調節不行，國家必須加強扶持和保護。這是世界各國普遍的做法。”農業政策性金融集財政與金融優勢于一體，是各國在市場化條件下扶持和保護農業的最佳選擇。凡是發達國家和新興工業化國家及地區，農業現代化的進程中都離不開農業政策性金融的扶持和保護。在市場化條件下，農村金融資源不能完全依靠市場機制進行有效配置的現實，迫切需要政府運用農業政策性金融手段來校正。農業政策性金融應該在農村金融資源配置中發揮調控和引導作用。凡農村商業性金融不愿意進入或正在退出的領域，而國家又必須加以扶持和保護的，農業政策性金融應該進入，以引導商業性資金和其他社會資金的進入，否則，就會影響該領域的資源優化配置。

　　目前，農業銀行進了城，農村信用社放貸能力有限，民間資金啟動困難，農業和農村發展資金明顯不足。農發行作為我國惟一一家農業政策性銀行，是政府實施宏觀調控的重要金融工具。但經過1998年的職能調整后，目前農發行的實際職能與1994年建行初期確定的應有功能有很大差距，事實上的“收購銀行”，限制了其在新形勢下支農作用的充分發揮。這幾年，社會各方面要求農發行調整職能定位、擴大業務范圍、增強支農能力的呼聲雖然很高，但具體方案久拖不決，一直沒有確定下來。受業務范圍的局限，目前農發行在信貸支農方面，無論是規模，還是品種，都不能有效彌補商業性金融退出農村金融市場造成的缺失，從而進一步弱化了農村金融的支農能力。

　　加大農發行信貸支農力度，為建設社會主義新農村服務的政策建議

　　在我們這樣一個農村人口不斷增加、農業生產資源十分有限的國家，扎實穩步推進新農村建設，光靠農業和農村的自身發展，肯定不行，必須還要依靠外部力量的支持和幫助。為此，中央提出了統籌城鄉經濟社會發展，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制的戰略方針，要求開辟新的支農資金渠道，建立農業投入穩定增長機制，進一步加大對農業和農村的投入力度。這其中很重要的，就是要加大金融對農業和農村的信貸投入力度，使農村金融資源的供給進一步適應農業和農村經濟發展對金融資源日益增長的需要。農業政策性金融的發達程度是一個國家農業發達程度的重要體現。增強農村金融的支農能力，必須增強農發行的信貸支農能力，充分發揮其在建設社會主義新農村進程中的重要作用。對此，談幾點政策建議：

　　第一，農發行的職能定位應明確為“建設新農村的銀行”。要按照增強農發行支農主導作用的總目標，逐步把農發行辦成貫徹國家宏觀調控政策、農村產業政策和區域發展政策，重點支持農業和農村基礎設施建設、生態環境建設和農村社會事業建設，農業綜合開發和產業化經營，農村扶貧和中西部開發的農業政策性銀行。近期，可考慮在現有業務的基礎上，統一歸口管理目前由商業銀行和相關部門管理的其他農業政策性信貸業務、扶貧資金和國家其他支農資金，把糧棉油信貸支持領域從流通領域向生產和加工領域延伸，適時開辦支持農業和農村經濟發展的中長期貸款，代理外國政府和國際組織對我國農村的轉貸款業務等。

　　第二，統一代理支農資金的結算和撥付。目前，我國中央級直接分配、管理農業財政資金的部門有9個之多，形成了縱橫交錯的結構。支農資金的分配和管理，存在管理部門過多，資金使用分散，缺乏合力；管理層次過多，資金鏈條長，到位率低，容易逐級漏損；管理人員過多，人頭費、行政運轉費高等諸多問題，在一定程度上削弱了支農資金對農業的支持和保護作用。為了提高支農資金的使用效率，有效發揮政府支農資金“四兩撥千斤”的作用，很有必要整合各部門管理的支農資金，集中力量辦大事，將支農資金重點用于農村社會經濟發展中的關鍵環節。因此，可考慮將整合后的部分支農資金歸口農發行管理，作為農發行信貸支農資金的重要來源，專門用于農業和農村經濟急需支持和保護的領域；或者，整合后的支農資金仍由相關部門管理，但統一在農發行開戶，由農發行代理支農資金的結算與撥付，增強農發行的支農主導作用，加強對支農資金的監管。

　　第三，擴大資金來源渠道。從國際上農業政策性金融的發展趨勢看，越來越多的國家通過在金融市場上發行債券來籌集農業政策性金融資金。農發行成立以來，資金主要來源于向中央銀行再貸款，長期債券占比很小，很有必要拓寬籌資渠道，用市場化籌資方式彌補政策性支農資金的不足。這樣，既有利于降低資金使用成本，提高農業政策性銀行在市場化條件下的生存能力；也有利于理順農業政策性銀行與中央銀行的資金關系，減少對中央銀行再貸款的依賴，引導社會資金流入農村。2005年，農發行在市場化籌資方面邁出了一大步，發行了2001．7億元中短期金融債券，雖然一定程度上改變了資金來源單純依賴中央銀行再貸款的局面，但進一步增強農發行的支農能力，不斷加大對農業和農村政策性信貸資金的投入力度，還需要通過大力發行農業政策性金融債券或直接利用國債資金等方式，擴大農發行支農資金的來源渠道。也可以借鑒國際上的通行做法，要求商業銀行存款增量的一定比例轉存農發行，專門用于農業和農村政策性信貸資金的投入，引導社會資金回流農村。誠然，農發行在糧棉油生產、流通、加工領域的信貸資金投入，需求量大、時效性強、集中度高，這就要求，一方面農發行要充分利用市場化籌資方式籌集支農信貸資金，另一方面，為了加大對農業和農村政策性信貸資金的投入力度，中央銀行應該保持農發行一定規模的再貸款。

　　第四，承辦農業政策性保險業務。農業靠天吃飯，始終是個高風險行業。1978年－2003年，我國農業每年總播種面積平均為15．1億畝，平均每年有4．9億畝農作物受災，2．7億畝成災。而農業保險成本高、風險大、效益差。據統計，2003年中華聯合財產保險股份有限公司農業保險保費收入占財險保費收入總額的11．61％，而農業保險賠款支出卻占財險賠款支出總額的30．38％。10多年來我國農業保險商業性運營的實踐證明，隨著政府支持性措施的減弱，農業保險商業性運營已經進入了“供給不足、需求乏力”的困境。2005年開始，政府有關部門正在積極開展農業政策性保險試點工作。在試點工作中，應該豐富農發行經營農業政策性保險業務的內容，將農業政策性貸款業務與保險業務有機銜接起來，發揮農業政策性金融的綜合支農效能。條件成熟后，可由農發行承辦農業政策性保險業務，讓農業保險真正發揮“三農”發展保護傘作用。

　　第五，建立和完善利益補償機制。資本充足率高低，直接反映一家銀行的盈利能力、抗風險能力和可持續發展能力。農發行目前資本充足率為4．42％，遠未達到巴塞爾協議資本充足率不得低于8％的要求。考慮到農發行承擔的絕大部分是“社會效益好、經濟效益差”的農業政策性金融業務，因此，對農發行經營的政策性金融業務，應該給予適當的財政和稅收優惠政策。比如，對于農發行承擔的政策性金融業務，適當減免所得稅和營業稅，用以補充農發行的資本金；財政部門也可以根據農發行政策性金融業務的規模給予相應的合理補償。同時，要逐步提高農發行風險準備金的計提比例，不斷增強農發行抵御信貸風險的能力。要妥善處理農發行的不良資產，各級政府和有關部門應該抓緊清理糧食財務掛賬和棉花政策性掛賬，分清不同性質，落實消化責任，采取有力措施，處置不良資產，增強農發行的可持續發展能力。

　　第六，要加強農業政策性銀行法律支持體系建設。要盡快出臺《中國農業發展銀行條例》或制定《農業政策性銀行法》，從法律上明確農發行的法律地位、功能作用、經營目標、業務范圍、管理方式、籌資機制、補償機制等內容，明確界定農發行與政府、財政、中央銀行、銀行業監管機構等外部主體的關系。要從我國的基本國情出發，制定有別于商業銀行、符合我國農業政策性銀行特點的監管和考核評價辦法，嚴格規范農發行的經營行為，促進對農發行的依法監管。要營造良好的農業政策性銀行金融生態環境，制定《糧食法》，修訂《企業破產法》和《刑法》等相關法律，明確對擠占挪用農業政策性信貸資金、懸空逃廢農發行債務行為的法律責任，保護農發行的合法權益。

　　（作者為中國農業發展銀行黨委副書記、副行長）