財政資金存量過大對宏觀經濟和貨幣政策的影響

　　蔣萬進 阮健弘

　　近年來財政資金運行特點

　　近年來我國財政收入增長較快，早在2003年，積極財政政策事實上就已經改變取向，財政資金存量迅速增加，近兩年除了12月份以外的大部分月份，財政政策已經起到了緊縮的

效應

　　2003年以來，國民經濟的強勁增長使財政收入提高很快，財政收入增幅明顯大于財政支出增幅，財政赤字規模有所下降；財政建設國債增發規模有所下降，項目資金使用明顯減少。積極財政政策于兩年前就已轉向，財政多收并不能多支，財政存款存量越來越大(見表1)，其中90%左右存放在中央銀行。2004年7～11月，財政存款余額均在9000億元以上，最高超過1萬億元，年底集中支出后，財政存款余額仍高達6236億元。不考慮年底財政集中支出，年中財政存款余額最多可達1萬億元，今年上半年財政存款余額已達10055億元。總體看，目前財政存款存量比2001、2002年的水平翻了近一番。

　　由于財政存款年底12月份波動很大，僅看年末時點存量還不夠全面，用年平均余額的概念更能反映問題。2003、2004年兩年，我國財政存款的年平均余額分別是6318億元和8184億元，增長速度分別為39.14%和29.54%，占當年財政收入的比重分別是29.13%和31.09%；而2002年財政存款年平均余額為4541億元，增長速度僅為0.6%。國外發達國家財政存款在中央銀行的存款一般是比較小的。美國財政在聯儲存款年均余額在70億美元左右，占其財政收入的比重不足0.4%。財政一方面發債融通資金，另一方面在銀行系統保持如此大的低收益資金，顯然不是一種合理的經濟行為。

　　近年來年內財政收入與支出在時間上不平衡的問題更顯突出

　　我國財政資金向來存在年內收支不平衡問題，主要表現為上半年收大于支，下半年尤其是年底的12月份支出大大高于收入。2002年以來，這種情況更為突出。從財政支出結構看，年底集中支出不僅存在于建設性支出上，也存在于非建設性支出上。以2004年年底為例，2004年12月份財政支出達6124億元，占全年財政支出25461億元的24.1%；該月建設性支出達1034億元，占全年財政建設性支出的27.7%；非建設性支出達5090億元，占全年財政非建設性支出的23.4%。

　　一般來講，財政存款增加意味著金融市場上的流動性下降，財政存款的下降意味著金融市場上流動性增加。中央銀行的貨幣政策操作，尤其是公開市場操作就是要使市場流動性保持合理水平和平穩增長，從而促進經濟保持快速、健康、協調發展。而每年12月份財政如此大的支出對金融市場流動性產生了相當程度的影響，進而直接影響到貨幣政策操作。

　　財政資金存量過大會造成資源閑置；財政支出年內不均衡程度的加劇，對宏觀調控和貨幣政策操作有一定的影響

　　大量財政資金存放在中央銀行賬戶上不能有效利用造成資源閑置。政府現在已經完全明確了穩健財政政策的取向，經濟仍保持較高的增長水平，財政收入仍將持續15%以上的較快增幅，財政資金存量存在繼續快速擴張的趨勢。用活財政資金存量，挖掘財政資金潛力，不僅是財政資金管理問題，同時也關系到如何使財政在國民經濟發展中起到更大、更好的作用。

　　我國財政年末集中支出主要從三個方面影響宏觀調控和貨幣政策操作：一是由于財政資金于年末集中支出，使當年財政政策對實際經濟的影響很大部分體現在下一年，加大了政策的滯后效應。二是財政資金年末集中支出會對經濟產生不必要的沖擊。財政政策本身具有“自動穩定器”作用，自動穩定器的前提條件是財政支出應是基本穩定的。當經濟增長較快，財政收入增加較多時，由于支出穩定，財政收支對經濟增長起到一定的控制作用；當經濟增長速度下降，財政收入減少，由于支出水平穩定，財政收支對經濟增長能夠起到一定的支撐作用。財政資金在年末集中支出，不僅不利于財政發揮“自動穩定器”作用，而且會對經濟造成不必要的沖擊。如果這種沖擊發生在宏觀調控關鍵時期，可能會帶來與宏觀調控目標相違背的結果。三是財政年內收支不平衡給中央銀行貨幣政策操作帶來一定的困難，財政集中支出造成短期內基礎貨幣集中大量投放，中央銀行不易預測短期內公開市場操作的力度。財政加強資金管理，不僅是

　　對策及建議

　　加強國庫現金管理，這不僅有利于提高財政資金收益，而且有利于宏觀調控和金融市場建設

　　目前財政存款的增加主要得益于經濟處于上升周期以及國庫集中支付制度改革。由于尚未支付的庫款都已經有了相應的預算支出安排，因此不能用于增加財政支出。應通過相應渠道，在不改變財政資金總量、保證財政能夠及時支付以及保證財政資金安全的情況下，將大量暫時存在中央銀行的國庫存量資金有效利用起來。這些渠道包括在商業銀行定期存款、買回國債、債券回購與逆回購、購買高信用等級的商業票據等。

　　第一，財政在中央銀行留足保證支付的現金后，可以利用協議存款或招投標的方式，將其余現金轉化為在商業銀行的定期存款。這一方面可以提高國庫現金收益，另一方面也有利于商業銀行，尤其是資產質量好、商業信譽好的股份制商業銀行得到穩定的資金來源。為保證財政資金的安全性，可以要求商業銀行提交等額的國債作為抵押。

　　第二，利用國庫現金余額適時、適量買回一部分即將到期、流動性較差的國債，有目的地發行市場流動性強、期限合適的國債，提高國債市場流動性，降低國債成本。

　　第三，在銀行間債券市場上，通過參與債券回購與逆回購調整國庫現金水平，在提高財政資金收益的同時，能夠加強財政政策操作的靈活度，提高財政政策對宏觀經濟的微調能力。

　　第四，國庫現金余額也可投資于貨幣市場上信用良好、流動性較高的金融工具，如高質量的短期企業融資券、商業票據等。在提高國庫資金收益的同時，還有利于改善我國的融資格局，提高直接融資比例。

　　加快國債從增量管理到存量管理的研究和實施，為財政年內均衡支出創造條件，使財政政策更好地發揮作用，促進財政政策和貨幣政策的協調

　　我國財政支出年內不平衡，加劇了經濟增長波動，給貨幣政策具體操作帶來困難。從國際經驗看，主要發達國家非常重視財政支出安排的均衡性。以美國為例，盡管美國財政收入波動很大，但其財政支出安排非常均衡(見圖1)。1997年以來，美國財政支出的變異系數僅為0.16，而同期我國財政支出變異系數為0.65，是美國的4.1倍。美國解決財政支出均衡的主要辦法就是政府發行大量短期債券。財政收入波動是不易控制的，財政只有通過頻繁發行短期債券，來滿足均衡支出的需要。我國國債發行規模管理使財政難以頻發短期債券。應加快國債存量管理的研究和實施，增加財政短期債券發行的規模和頻度，保證財政支出平穩，更好地發揮財政穩定器作用，減少財政政策的時滯。另外，增加財政短期債券發行有利于財政政策與貨幣政策的配合，在短期債務的發行和管理上，中央銀行也可根據貨幣政策的需要向

　　改革財政預算制度，加快預算編制，及時進行資金撥付，提高財政政策效力

　　目前全國人大一般在每年3月份批準當年的財政預算，之后有一個半月的時間計劃才能下達到預算單位，這時全年已經過去了近5個月，這必然會對全年財政資金支出產生影響。建議改革財政預算制度，加快預算編制安排，及時進行資金撥付，避免財政資金在年底集中支出，減少政策時滯，提高財政政策效力。

　　作者單位：中國

　　(責任編輯 趙雪芳)