市場化改革：加強金融支農(nóng)的政策選擇

　　張元紅

　　農(nóng)村金融市場的供求不平衡

　　2003年底全國金融機構各項貸款余額中，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占5.3%。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占全部貸款余額的比重也呈下降趨勢，由1997年的6.7%下降到2000年的6.1%、2001年的

5.9%、2003年的4.8%。中國農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在巨大的金融服務需求，但是由于正規(guī)金融機構收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場中正規(guī)金融機構的金融服務供給越來越少，農(nóng)民的信貸需求主要依賴非正規(guī)金融。國家統(tǒng)計局農(nóng)村住戶觀察數(shù)據(jù)表明，農(nóng)戶借貸的70%來自民間金融，也就是說正規(guī)金融部門只能滿足農(nóng)戶貸款需求的30%左右。近兩年，國家比較重視解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款問題，人民銀行為此專門向農(nóng)村信用社發(fā)放了一千多億元的支農(nóng)再貸款。這些措施一定程度上緩解了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難的問題。

　　農(nóng)村金融需求得不到滿足并不是因為農(nóng)村金融資源極度缺乏，現(xiàn)實情況是，一方面農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)貸款難，另一方面卻有大量的農(nóng)村資金通過金融渠道不斷外流。農(nóng)村資金外流的渠道之一是國有商業(yè)銀行和一些全國性的較大型股份制商業(yè)銀行，它們雖然在各縣都有分支機構，但這些機構往往是只存不貸。近兩年商業(yè)銀行不斷上收權力，多數(shù)縣一級支行都不再保留貸款審批權，他們在縣一級地區(qū)的存貸比很低，很多資金都被上劃到上一級分行。農(nóng)村資金外流的渠道之二是

　　除了總量供求不平衡之外，農(nóng)村金融市場結構方面也存在不平衡。就供需雙方基本性質(zhì)來看，供方基本上是農(nóng)村信用社一家壟斷(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下地區(qū))，而需求方則為極其分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體戶和一般家庭等。在金融機構和組織的構成方面，基本上只有傳統(tǒng)存貸款業(yè)務機構，其他像保險、

　　供需之間的矛盾與沖突還表現(xiàn)在體制和觀念等方面。作為需求方的農(nóng)戶和企業(yè)早已成了市場經(jīng)濟中的經(jīng)營主體，而作為供給方的金融機構實質(zhì)上卻仍然處于自上而下的計劃經(jīng)濟體制中。

　　農(nóng)村金融機構的生存和發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

　　改革開放以來，農(nóng)村金融領域完成了兩次重大的機構重組性改革。一次是政策性金融從農(nóng)業(yè)銀行分離，另一次是農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行分離。經(jīng)過兩次輕裝之后，農(nóng)業(yè)銀行走上了商業(yè)化的道路，根據(jù)自身的情況，從管理和效率角度考慮，農(nóng)業(yè)銀行選擇了撤離農(nóng)村主攻城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，基本上撤銷了鄉(xiāng)以下的業(yè)務網(wǎng)點。從1999年開始，農(nóng)村信用社成了鄉(xiāng)村地區(qū)惟一的農(nóng)村金融機構，農(nóng)村信用社成了農(nóng)村金融市場中惟一的供給主體。農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展對農(nóng)村金融市場來說至關重要。由于各種歷史、政策乃至一些社會因素的影響，作為一家在市場經(jīng)濟中運作的金融機構來說，農(nóng)村信用社本身存在著很多急需解決的問題，如所有者缺位、內(nèi)部人控制、管理體制不合理、企業(yè)缺乏自主權、不良資產(chǎn)比例高、員工素質(zhì)低，裝備和技術水平差、盈利能力低等。

　　2003年開始的新一輪農(nóng)村信用社改革，國家給予了相當力度的政策扶持。在這些支持政策的扶持下，信用社的資本和經(jīng)營狀況發(fā)生了明顯的好轉(zhuǎn)，不過，這些成績的取得很大程度上都來自于政府支持本身，并不是信用社自身的經(jīng)營狀況在短期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生了根本變化。一方面，資本充足率的提高來自于高強度的快速資本動員，這種短期內(nèi)大規(guī)模擴股可能存在著風險和問題；另一方面，農(nóng)村信用社不良貸款的下降，很大程度上也是由央行票據(jù)置換所產(chǎn)生的結果，而不是信用社的主動清收結果。8個省市不良貸款2004年末比2002年末下降391億元，其中扣除票據(jù)置換因素，實際下降只有83億元，票據(jù)置換因素的貢獻占了78.78%。農(nóng)村信用社改革過程中，中央政府支持的一個基本想法是，借此機會使農(nóng)村信用社的資本狀況和經(jīng)營情況得到大的改觀，配合產(chǎn)權改革和經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，希望農(nóng)村信用社能夠繼續(xù)保持這種良好的經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量，保障農(nóng)村金融機構的穩(wěn)定運行。不過從目前的情況來看，將來農(nóng)村信用社能否繼續(xù)改善資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營狀況，還沒有得到切實的保障。

　　根本的原因：缺乏市場的活力和推動

　　農(nóng)村金融領域的改革與發(fā)展涉及到很多方面的內(nèi)容，但最為重要的是要構建一個充滿活力的金融市場，有了市場這個基本框架，很多問題就會迎刃而解。

　　一是市場結構完善，能夠?qū)崿F(xiàn)儲蓄—投資轉(zhuǎn)化渠道的多樣性。由于金融活動主體偏好多樣和利益差異，不同經(jīng)濟主體對儲蓄—投資過程具有不同的要求和選擇，如在期限、收益、風險、流動性方面偏好不同等。所以要最大程度地動員儲蓄資金向投資轉(zhuǎn)化，就必須有多樣化的金融機構、金融工具和投資渠道，方便人們參與合適的金融過程。缺乏合適的渠道，自然談不上轉(zhuǎn)化，因此金融體系是否有效率首先取決于是否具有多元化、合理的儲蓄—投資轉(zhuǎn)化渠道；

　　二是市場的競爭性。科學合理的價格體系是通過市場競爭形成的。一個有效率的金融體系必須盡可能地鼓勵競爭和限制壟斷，只有通過充分的競爭，才會激發(fā)有效的金融交易和創(chuàng)新，使社會得到“質(zhì)優(yōu)價廉”的金融服務，降低交易成本和資金價格，進而提高儲蓄—投資轉(zhuǎn)化效率；

　　三是“經(jīng)濟人”的理性選擇和行為。首先金融行為主體都應作為追求利益最大化的理性人參與金融交易過程，這樣金融體系才能有足夠的激勵機制，保證金融交易過程中努力與報酬、風險與收益的對稱性，保證人們積極地參與儲蓄—投資轉(zhuǎn)化過程。其次，利益最大化可能體現(xiàn)在多個方面，金融行為主體應主要追求經(jīng)濟利益最大化，避免金融資源的錯誤配置和使用。總之，實現(xiàn)金融部門高效率的前提條件是競爭性的市場、理性的金融機構和企業(yè)以及多樣化的金融產(chǎn)品和工具。

　　到目前為止，我國農(nóng)村金融領域的改革基本上都屬于原有機構的分工重組，在農(nóng)村金融市場的建設和發(fā)育方面進步不大，農(nóng)村金融市場仍然延續(xù)著隔離的二元結構。可以說，中國農(nóng)村金融領域現(xiàn)有的改革總體上沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟的發(fā)展理念，沒有運用市場經(jīng)濟的框架和原則，因此，它不能適應新的市場經(jīng)濟形勢，實踐中也無法解決一些急需解決的重大問題。

　　培育農(nóng)村金融市場需要解決幾個認識問題

　　首先是商業(yè)銀行能否適應農(nóng)村市場的問題。由于中國農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)化之后都選擇了撤離農(nóng)村市場的戰(zhàn)略，人們對商業(yè)銀行能否適應農(nóng)村市場越來越疑惑。我們的看法是，商業(yè)銀行能夠適應農(nóng)村市場，并且應在未來農(nóng)村金融市場結構中占據(jù)主流地位。這并不意味著目前農(nóng)業(yè)銀行等撤離農(nóng)村地區(qū)是不合理的選擇，因為這些國有銀行規(guī)模巨大，在城市地區(qū)和批發(fā)業(yè)務等方面有更大的比較優(yōu)勢。未來農(nóng)村地區(qū)應該發(fā)育一些多樣化的小型的商業(yè)銀行，來填補大銀行退出后留下的空白。

　　其次是農(nóng)村非正規(guī)金融的生存以及是否需要正規(guī)化的問題。金融的一個特性是高度的信息不對稱和責任不對等，借的一方拿走的是現(xiàn)金，貸方拿到的只是一紙承諾，在這種狀況下容易產(chǎn)生道德風險。在解決信息不對稱和道德風險方面，正式的制度安排往往會有較高的交易成本。合適的金融體系必須適應農(nóng)村小額貸款的特性。在這種狀況下，要克服信息不對稱很重要的是依靠私人自己的信息，依靠資金擁有者對于借款人的人品、信用的判斷，而不能只看報表，何況根本就沒有什么正規(guī)的報表。在貸款的返還機制上，更主要的是依靠社區(qū)的道德約束力量，而不只是依靠法律的力量，因為可供抵押擔保的東西基本沒有。因此，就農(nóng)村的小額金融服務而言，也并非越正式的金融安排就是越好的金融安排。如果再考慮到農(nóng)村的人情文化、對正規(guī)貸款審批程序的適應能力等方面，可以看出農(nóng)村非正規(guī)金融的存在是合理的和必要的。

　　第三是關于高利息和貼息支持問題。小額借貸基本上沒有抵押品，沒有抵押品的情況下，如果有損失就會很大；在交易費用方面，小額貸款單位資金的交易成本也明顯偏高。風險比較大，交易成本又比較高，必然要求相對高的利息回報。如果不允許比較高的利息回報，就會導致出資人的市場退出，需要資金的人也得不到服務，這是一種典型的金融抑制現(xiàn)象，同時也抑制了經(jīng)濟的發(fā)展。當然，我們也不是在鼓勵高利貸，我們更需要的是充分的市場競爭。市場競爭是減少高利貸的最好途徑。包括各種不同金融安排之間的競爭，如正式的和非正式的金融安排之間的相互競爭，中小銀行、信用合作社、互助會、民間借貸等之間的相互競爭。競爭的存在要求法律對各種借貸形式的認可。只有把一些現(xiàn)在法律不允許的、地下的借貸行為合法化、允許他們存在，才能有競爭，并通過競爭將利率控制在一定的、合理的范圍之內(nèi)。但是，可以想象，即使在合理的范圍之內(nèi)，農(nóng)村小額貸款利息也會比大銀行的貸款利息要高。

　　那么農(nóng)民能否承受一般商業(yè)貸款利率負擔，是否需要對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)這些弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體采取定向貼息之類的政策性貸款扶持呢？我們認為，定向貼息類政策性貸款可能需要，但絕對應該受到嚴格限制，主要限于農(nóng)村基礎設施等有一定公共品性質(zhì)、規(guī)模較大的領域內(nèi)，對一般商業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶不宜采用。現(xiàn)在農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)反映的貸款難問題并不是因為利息高，而是得不到貸款，許多經(jīng)驗表明，農(nóng)民能夠承受正常的商業(yè)貸款利息，對他們來說，能夠得到貸款才是最重要的。農(nóng)民對貸款利息的承受能力也不受制于所經(jīng)營行業(yè)的平均利潤，更重要的是邊際成本和邊際收益的比較，何況一些貸款所要解決的是近乎生存的問題，邊際收益是無窮大的。另外，許多經(jīng)驗和理論分析也表明，貼息貸款方式不是一種好的政策選擇，會導致大量腐敗、資金挪用、補助依賴以及管理成本高昂等問題，相應的扶持效果并不理想。

　　改革重點與政策選擇

　　以市場化為主導推進農(nóng)村金融體制的改革與發(fā)展是現(xiàn)實的迫切需要。當前來說，主要的工作應該集中在以下幾個方面：

　　明晰產(chǎn)權、完善現(xiàn)有農(nóng)村金融機構的治理結構。新一輪的農(nóng)村信用社改革在這方面作出了很大努力，實踐中也取得了相當?shù)某尚А：鸵郧跋啾龋�新一輪農(nóng)村信用社股權改革有五大變化：一是股東中增加了法人和其他自然人股，他們更有投資能力、更加關注投資收益；二是股權相對集中了很多；三是新設的投資股不能退股，即使社員股和資格股也要三年后才能退出；四是有了內(nèi)外比率和單股額度限制；五是明確規(guī)定股金分紅但不再保息。這些都說明現(xiàn)有的股金投資性更強了，有利于真正產(chǎn)權制度的明晰。但從各方面反映的情況來看，股權改革方面仍然做得不夠徹底，改革后持股人數(shù)量仍然太多，單個自然人持股不超過千分之五(最多10萬)，一般農(nóng)戶社員資格股股金只有100元，投資股每股股金最低只有1000元，這些小股東仍然不太可能關心信用社的生存與發(fā)展問題。更嚴重的是，由于擴股進展過快，許多股東對農(nóng)村信用社的狀況了解不多，一些信用社為了在短時間內(nèi)完成擴股任務，甚至私下承諾不低于存款利息的固定投資收益，這種股東并不承擔信用社的經(jīng)營風險，它們實際上并不是真正的股東。

　　在農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度與治理結構改革方面，不少地方選擇了股份合作制模式。理論上想取二者之長，但實際上可能只是一種過渡形態(tài)。操作過程中，代表兩種制度的“資格股”和“投資股”對信用社管理的認知度和參與度截然不同，前者入股的目的是為了獲得優(yōu)先優(yōu)惠服務資格，后者則主要想?yún)⑴c管理和取得回報。在一些重大決策面前，如何將股東利益最大化和增強服務功能有機結合起來，兩者之間能否協(xié)調(diào)，還有待實踐考驗。

　　放松市場準入和退出限制，培育競爭性農(nóng)村金融市場。在國有商業(yè)銀行等大型金融機構退出農(nóng)村地區(qū)之后，要鼓勵和允許正當合理的其他金融機構和組織，特別是民營金融出來補位。近年來城市地區(qū)出現(xiàn)了不少各有特色的金融機構和組織，日益激烈的競爭使得城市地區(qū)的金融市場發(fā)育加快，金融創(chuàng)新十分活躍，金融服務得到很大改善。但農(nóng)村地區(qū)仍是老面孔一統(tǒng)天下。要使農(nóng)村出現(xiàn)其他金融機構和組織，必須放低門檻，并相應給予特定行為約束。新的金融組織的組建要特別吸取農(nóng)村合作基金會的教訓，徹底杜絕政府干預。我國農(nóng)村金融市場發(fā)展存在一個明顯的問題，就是中小銀行發(fā)展不充分。而中小銀行與大銀行相比，具有更貼近家庭和中小企業(yè)的優(yōu)勢。

　　另一方面，也要允許那些不適應市場競爭的金融企業(yè)破產(chǎn)，并關閉那些完全依靠政府扶持、業(yè)務定位不準、沒有必要持續(xù)的金融機構。

　　鑒于金融部門巨大的外部性，市場的進入和退出自然要十分慎重。除此之外，還可以考慮采取存款保險制度等來控制和緩解可能的金融市場風險。

　　解除利率控制，進一步完善和利用市場機制。利率是資金的價格，要形成一個富有競爭性的金融市場，對利率的控制必須放開。對農(nóng)村金融市場來說，放開利率具有十分重要的意義，因為向農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)提供服務需要付出更高的交易成本。只有彌補這些成本，才能促使金融機構更好地為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、和農(nóng)村企業(yè)服務。最近，農(nóng)村信用社改革方案中進一步放松了利率控制，但是對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)貸款利率卻沒有更多地放松，這不符合農(nóng)村實際情況和市場經(jīng)濟的要求，同時也很難監(jiān)管落實。對農(nóng)業(yè)的扶持可以采取其他輔助措施，不宜采用直接干預市場價格的手段，比如對農(nóng)戶直接補貼可能比對信用社進行貼息補助更有效率。

　　相信市場，處理好與地方政府的關系問題。目前的改革仍然帶有政府主導行政干預色彩。如聯(lián)社和統(tǒng)一法人過程中的政府干預，對農(nóng)村信用社限定經(jīng)營地域和服務對象，要求信用社服務“三農(nóng)”等。農(nóng)村信用社省級聯(lián)社是利是弊有待實踐檢驗。根據(jù)改革方案的設想，省(市)聯(lián)社的成立加強了地方政府對農(nóng)村信用社的領導、管理和支持，特別是地方黨委對農(nóng)村信用社黨的建設和思想政治工作的領導；有利于引導農(nóng)村信用社堅持為“三農(nóng)”服務的經(jīng)營宗旨；有利于地方政府依照國家有關法律法規(guī)，指導本地區(qū)農(nóng)村信用社加強自律性管理，統(tǒng)一組織防范和處置轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風險；有利于借助地方政府幫助，加強農(nóng)村信用社清收舊貸，打擊逃廢債，建立良好的農(nóng)村信用環(huán)境，維護農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。但是，省聯(lián)社的成立是否會讓省級政府和地方政府加強對信用社的行政干預呢？調(diào)查中我們看到省市聯(lián)社受地方黨委和政府的影響確實很大。現(xiàn)在中央還要求地方政府包括縣級和縣以下政府進一步加強對農(nóng)村信用社的支持。雖然許多地方政府承諾的扶持資金等支持政策沒有到位，但一旦到位，信用社會不會又得忍受更多的來自地方政府的行政干預呢？從產(chǎn)權性質(zhì)來看，農(nóng)村信用社如果按照規(guī)范方式進行改革，應該沒有政府的股份在內(nèi)，這樣一個純屬私人所有、或者民間合作擁有的企業(yè)，為什么一定要設立一個政府部門進行統(tǒng)一和集中的管理呢，其他商業(yè)銀行是否也需要這樣做呢，這些疑問都需要在以后的發(fā)展實踐中尋找答案。

　　鼓勵直接融資，全面培育農(nóng)村金融市場。要鼓勵企業(yè)更多地進行直接融資，加快農(nóng)村股份制、合伙制等不同形式的企業(yè)發(fā)展。加快農(nóng)村保險市場、證券市場、租賃市場以及投資公司、擔保公司、基金等其他一些非銀行金融機構和金融活動的發(fā)展等，促進金融工具的創(chuàng)新和多樣化，真正在農(nóng)村地區(qū)形成一個開放競爭的、充滿活力的金融市場。

　　作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所

　　(責任編輯　趙　耀)