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依法行使監管者正式權力：實施有效銀行監管的保障(《有效銀行監管核心原則》專題之七)
中國銀監會核心原則自我評估小組
許多人都認為銀行監管機構———中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱中國銀監會)
是個“權力”非常大的部門，因為它自2003年設立伊始，就依據國家有關法律、法規，制定和發布了一系列對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則，對銀行的業務活動及其風險狀況實施了一系列的現場和非現場檢查。《中華人民共和國銀行業監督管理法》(以下簡稱《銀監法》)頒布后，又賦予其許多對違法違規的銀行機構、業務、高級管理人員采取多種監管措施及處罰措施的重大“權力”；“主宰”銀行從“生”(設立)到“死”(退出)的全過程及“命運”。事實果真如此嗎？為什么銀行監管機構會有這種權力，這種權力的實施又有哪些限定呢？
其實，銀行監管者的權力不是與生俱來的，它是由國家以法及法律的形式，賦予監管者針對被監管對象(包括機構和個人)的具體行為，按照法定程序可以采取的一系列的糾正措施和強制措施的權力。“國家以法及法律的形式賦予”說明其權力的來源，“按照法定程序”說明監管者應依法監管，不可濫用權力。
以法律的形式賦予銀行監管機構獨立監管權是國際通行做法。巴塞爾銀行監管委員會(以下簡稱巴塞爾委員會)認為，一個國家的銀行監管當局能否對銀行實施有效監管，在很大程度上取決于法律是否賦予銀行監管當局“正式監管權力”，以及監管當局能否依據法律的授權充分、及時、公平、公正地行使相應的權力。在《有效銀行監管核心原則》(以下簡稱《核心原則》)中，原則22具體體現了“正式監管權力”的內容。該原則強調：銀行監管者必須以法律或法規為后盾，并掌握完善的監管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求或當存款人的安全受到威脅時及時采取糾正措施。在緊急情況下，這些措施應包括撤銷銀行執照和建議撤銷銀行執照。
對監管者正式權力的闡述
監管當局行使監管權力必須有法可依；監管當局必須依法、獨立行使監管權力；法律應賦予監管者針對被監管機構的不同問題采取靈活的、遞進的糾正措施和處罰措施的權力；監管當局行使監管權力應受到嚴格的監督和問責
原則22主要包括四個方面的內容，概述如下：(一)監管當局行使監管權力必須有法可依。即任何監管職權都必須基于法律、法規的授權才能存在。否則，監管者無權對被監管對象實施任何監管手段、監管措施以及行政處罰。
(二)監管當局必須依法、獨立行使監管權力。即監管者必須有充分的自主權，及時、充分行使法律賦予的各項權力，不受任何干擾(包括政府的行政干預)。
(三)法律應賦予監管者針對被監管機構的不同問題采取靈活的、遞進的糾正措施和處罰措施的權力，以保護存款人和債權人，最終保護整個銀行系統的穩定。糾正措施中既包括比較溫和的處理，如當所發現的問題相對較小時，監管者可采取與銀行管理層進行簡單的口頭或書面聯系、特別報告、專項審計等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；還包括其他具有懲罰性的處理，如有權力對銀行的業務進行限制(如限制銀行當前開展的業務，并停止批準其開辦新業務或收購活動)，對銀行實現盈利的分配進行干預(限制或暫停向股東支付紅利或其他收入)，對銀行的資產轉讓及購回自己的股權提出禁止性要求(禁止資產轉讓及購回自己的股權)，具備有效的手段解決銀行管理方面的問題(其中包括有權撤換銀行控股方、銀行管理層或董事，限制其手中的權力，并可在監管者認為適當的情況下將這批人永遠逐出銀行業)。在情況嚴重時，監管者應有能力對未達到審慎要求的銀行進行接管。在極端的情況下，監管者可對不具備生存能力的銀行采取嚴厲的強制處罰措施，參與該機構的重組或合并，直至最終吊銷其執照，以保證整個銀行系統的穩定。
(四)監管當局行使監管權力應受到嚴格的監督和問責。即法律必須明確對不作為以及濫作為的監管者要實施嚴格的監督和問責，即《核心原則》強調的“法律或法規對無故延誤采取糾正措施的監管機構不能姑息”。
巴塞爾委員會認為，上述第(一)項、(二)項和第(三)項是一國監管當局有效行使其正式監管權力必須具備的內容，第(四)項則是對監管當局提出的更高要求，也是各國應努力實現的目標。
實施監管權力方面的進展
明確規定了監管機構采取監管強制措施的權力，完善了監管措施；初步建立了監管機構及監管人員的問責制；加強了社會監督力度，增加依法行政的透明度
2003年5月，中國銀監會成立了巴塞爾核心原則自我評估小組。根據《巴塞爾核心原則評價方法》，評估小組對我國銀行監管狀況進行了自我評估。在對我國銀行監管機構實施銀行監管權力的評估方面，評估小組認為：
(一)近年來，我國的銀行監管機構在實施監管權力方面做了大量工作，并按照法律、法規賦予的權限對有問題的機構采取一系列監管措施，并實施了有針對性的行政處罰。如對部分違法違規的銀行采取了警告、責令限期改正、通報、下達監管意見書、限制增設分支機構、罰款以及取消相關責任人任職資格或建議銀行給予其相應的紀律處分等措施，對問題特別嚴重的銀行，采取了責令停業整頓、接管等措施(如汕頭市商業銀行)，對嚴重資不抵債、救助無望的銀行實施了關閉或撤銷等較為嚴厲的處罰(如海南發展銀行)，最大限度地保護了被撤銷及擬撤銷機構的多數存款人的利益，阻止了金融風險的蔓延，為維護金融秩序的穩定和社會的安定起到了重要作用。
(二)《銀監法》的頒布和實施，使我國銀行監管者實施監管權力的狀況較以前有一定的改善。主要體現在以下幾個方面：一是重新明確了對銀行機構實施監管的權力主體。銀監會設立前，國家授權中國人民銀行對銀行機構實施監管，2003年4月，中國銀監會設立后，全國人大常委會授權由中國銀監會履行原由中國人民銀行履行銀行監管職責。2003年12月27日通過的《銀監法》，又通過法律的形式授權中國銀監會負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作，明確了監管機構的權利、應承擔的責任和義務，同時對監管機構實施監管行為的權限、方法、程序和要求等加以限定，為銀監會今后更有效地監督管理銀行業金融機構奠定了法律基礎。
二是明確規定了監管機構采取監管強制措施的權力，完善了監管措施。根據近年來監管工作實踐經驗，借鑒《核心原則》的相關條款，并參照其他國家和地區金融監管的實踐，在我國銀行監管機構原有的監管權力的基礎上，《銀監法》賦予監管者可視銀行具體情況采取一系列監管措施和處罰措施的權力，原監管機構可采取的措施單一、手段較少的缺陷得到改善，監管者實施監管權力的狀況較以前也得到一定的改進。《銀監法》第四章、第五章的相關條款授權中國銀監會有權根據銀行的具體情況采取不同的監管措施和處罰措施，如授權銀監會在一定條件下，采取遞進的監管強制措施權力，這些措施既有對銀行業金融機構的，也有對銀行業股東的，還有對銀行業金融機構董事、高級管理人員的，包括：(1)責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務；(2)限制分配紅利和其他收入；(3)限制資產轉讓；(4)責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；(5)責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利；(6)停止批準增設分支機構。又如授權銀監會擁有對嚴重違法違規銀行業金融機構的接管、撤銷等行政強制措施權、擁有查詢涉嫌金融違法行為人的存款或申請司法機關凍結違法資金權。再如授權銀監會擁有對銀行業金融機構違法行為的責令限期改正、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓、吊銷其經營許可證等處罰權；對違法銀行業金融機構直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，責令銀行機構給予紀律處分權、直接給予其行政處罰(警告、罰款)和取消其一定期限直至終身的任職資格、從業資格等權力等。
三是初步建立了監管機構及監管人員的問責制。《銀監法》在授予銀行監管機構充分的權力的同時，也考慮對其履行監管權力進行必要的監督和制約、防止權力的不當使用及濫用這一問題。《銀監法》及《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序》、《銀監會執法監察工作暫行辦法》、《中國銀行業監督管理委員會工作人員守則》等法律、規章、制度等均明確要求銀監會要建立監督管理責任制和內部監督制度，對監管機構和監管人員執行國家法律法規、依法履行監管職責等情況進行規范、考核和問責，對銀監會工作人員工作拖拉、相互推諉、不作為、濫作為甚至玩忽職守、以權謀私違法行為規定了相應處理措施和應承擔的法律責任等等。《銀監法》還明確了國務院審計、監察等機關依法對銀行監管機構實施外部監督等規定。
四是加強了社會監督力度，增加依法行政的透明度。要求銀監會履行監管職責時遵循依法、公開、公正和效率的原則，公開監督管理程序，如制定的規章在發布前公開向社會廣泛征求意見、在銀監會網站公布監管信息、要在限期內完成行政許可事項的審批工作并公開審批結果等等，增加社會公眾對監管法規的制定及執行情況的了解，加強社會公眾對銀監會履行監管職責情況的監督。
進一步加強監管權力
建立和完善分類糾正和處置的制度安排；結合風險評價和預警結果，根據被監管對象的風險程度及合規經營情況，及時采取糾正與處置措施；加強對監管人員的監督、評價，落實問責制
對照《核心原則》的要求，我國監管機構在行使監管權力方面尚存在一些差距：如沒有建立完整的、可操作的金融機構市場退出法律、法規，對有問題銀行缺乏判斷、處置的制度安排；監管部門對違法違規行為(如部分銀行違反資本充足率不得低于8%的要求)的處罰缺乏力度，基層監管機構行使其正式權力的自主性受許多因素的制約，在一定程度上存在有法不依(講人情)、執法不嚴(處罰不到位)、違法不究(縱容、放任違規行為)的現象；監管問責制沒有得到真正落實，等等。
這些問題的存在，使監管的權威性和嚴肅性以及監管的公平、公正和效率受到很大影響。為此，在建立我國銀行監管及時有效的糾正與處置體系方面，核心原則評估小組提出了如下工作目標：建立和完善分類糾正和處置的制度安排；結合風險評價和預警結果，根據被監管對象的風險程度及合規經營情況，及時采取糾正與處置措施；加強對監管人員的監督、評價，落實問責制。
為實現上述目標，評估小組認為采取如下措施，將有助于銀監會遵循依法、公開、公正和效率的監管原則，不斷提高依法行使監管權力的質量和水平，逐步建立有效的糾正與處置體系，為銀行監管的有效性提供堅實的保障：一是研究制定分類糾正與處置措施的種類、標準和程序；二是切實履行《銀監法》等有關法律、法規賦予的監管權力；三是依法處置高風險的機構和嚴重違規的董事和高級管理人員；四是跟蹤監督被監管機構整改措施及監管部門提出的糾正與處罰措施的落實情況；五是修改和完善《金融機構撤銷條例》，完善商業銀行市場退出機制；六是健全和完善相應的機制，為銀行監管機構及其監管人員依法履行監管職責提供法律保護，并對監管者履職行為進行監督、評價和問責。
(執筆人：馬曉光)
本文所涉及的《核心原則》有關內容(相關鏈接)
原則22：銀行監管者必須掌握完善的監管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求(如最低資本充足率)或當存款人的安全受到威脅時及時采取糾正措施。在緊急情況下，這些措施應包括撤銷銀行執照和建議撤銷銀行執照。
《國際金融報》 (2004年11月24日 第四版)
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