-　中國銀監會山西監管局局長　劉　元

　　銀行業監管工作是一項不斷發展、不斷完善和充滿挑戰的系統工程。在這項系統工程中，存在多種復雜的矛盾關系，如何充分認識并正確處理這些關系，是監管工作面臨的重要課題。

　　規制性監管與原則性監管的關系

　　規制性監管的特點是強制的、統一的和一致的，注重事先預防，注重過程。它是以監管法規的形式預先對銀行機構各項業務內容和程序做出詳細規定，強制每個機構嚴格執行，從而有利于金融機構公平競爭、規避風險和減少盲目擴張。在金融市場不完善、信息不對稱、競爭行為不規范的環境下，規制性監管更加有效。規制性監管推崇依法經營，要求銀行機構的經營活動與監管法律、法規和規章相一致；提倡合規文化建設，要求合規成為良好企業文化的有機組成部分；監督內控制度更新，要求銀行機構迅速將監管要求融入內部政策和程序。

　　原則性監管的特點是導向的、靈活的和差別的，更注重監管效果，注重引導，不對監管對象做過多過細要求，較少介入或干預具體業務。原則性監管要求被監管對象把監管要求和自身經營管理有效結合起來，強調高級管理層的責任，強調監管者與被監管者之間良好的溝通和相互信任，強調自律、紀律、他律相容的監管理念，對監管者的素質提出了更高要求。原則性監管可以降低監管成本，提高監管效率；有利于金融創新，推進金融市場發展；以原則為監管依據，掌握解釋原則的主動權。

　　從金融業發展階段和水平看，規制性監管適用于發展中前期和較低水平時，原則性監管適用于發展成熟期和較高水平時；從監管階段看，規制性監管適用于市場準入、退出時，原則性監管更多適用于持續監管時；從機構類別看，規制性監管適用于經營管理水平相對較低的金融機構，原則性監管適用于內控相對完善的金融機構；從監管內容看，規制性監管適用于市場準入、退出、資本充足、分類方法、撥備要求等，原則性監管適用于服務質量、業務創新、公司治理、內控模式、履行社會責任等方面；從監管者能力素質看，規制性監管適用于能力較低、素質較差者，原則性監管適用于能力較高、素質較強者。從以上比較中我們可以說，規制性監管是基礎和前提，原則性監管是升華與發展。

　　合規監管與風險監管的關系

　　合規監管側重于一般性監管，重點是金融機構的審批和業務經營的合規，更多運用現場檢查手段，通常根據監管需要立項，是典型的一事一辦式的監管。風險監管側重于有針對性的監管，更強調非現場監管的作用，監管資源和重點集中于銀行業金融機構所面對的風險。合規監管體現即時性和時點性。以事后檢查為主，只能發現檢查時點的風險，針對具體風險點亡羊補牢；所依之“規”一般限于銀行經營管理的某些點，很難全面掌握風險。風險監管更多體現預警性和持續性。注重事中控制，通過實時監測發現風險點，進而提示風險，做到未雨綢繆；通過非現場手段可以實現對風險的持續關注和把握。

　　合規監管是固定的、表層的和操作性的，而風險監管是動態的、深化的和判斷性的。不合規肯定構成風險，合規不一定無風險。二者相較，優劣自現。一是合規監管在查處違規行為、維護金融秩序方面作用突出，但風險識別滯后，靈敏度不夠。二是合規監管的依據需事前制定，隨著銀行業務的多樣化與風險的復雜化，這個 “規”隨時可能過時，很容易出現風險溢出，導致監管失靈。三是在合規監管模式下，容易引發銀行高級管理層的道德風險。不是從管控風險角度經營管理，而是片面強調合規經營，會將風險轉嫁給監管者，使得監管者陷于被動。四是合規監管強調事后糾正，但“亡羊補牢”從成本角度考慮，終究還是形成了浪費。五是合規監管呈剛性，在相當程度上抑制了金融機構創新。風險監管是一個首尾相接、循環往復的監管過程，以“盯住風險”為主線，通過“了解機構、風險評估、監管規劃、檢查立項、實施檢查、后續監管、進一步地了解機構”這樣一個前后相繼、不斷更新、螺旋上升的監管循環，對被監管機構實施全面、動態的監管。

　　風險監管承認合規監管事后糾錯的合理性，強調合規監管時點性成果，實際上是對合規監管的揚棄，二者共同統一于風險為本監管理念之下。“管風險”并不意味著放松合規監管，而是倡導將著眼點放在風險上，從防范和化解風險的角度加強合規監管。

　　非現場監管與現場檢查的關系

　　非現場監管和現場檢查是銀行監管的兩種基本手段。非現場監管解決目的性、預見性和持續性問題。通過定期對被監管機構進行監管評級，從綜合實力和單項能力上鑒別和評價被監管機構，進而篩選出高風險機構，確定風險源、風險點和風險區域，明確監管目標，合理配置監管力量；非現場監管的核心是風險評估，在全面細化評估的基礎上，把握被監管機構的綜合風險水平，預判監管重點、擬定下一步監管計劃；非現場監管是一個循環往復、周而復始的過程，跟蹤監測現場檢查發現的問題及其整改落實情況，收集、整理和積累監管信息，保障了現場檢查的實效性，保證了銀行監管的持續性。

　　現場檢查解決針對性、有效性和權威性問題。現場檢查按照非現場監管的指令，可以有針對性地獲取被監管機構的第一手資料，充實非現場監管所需信息，協助得出符合實際的風險評估結論；現場檢查通過對被監管機構經營管理和風險狀況的深入查證，核驗和確認非現場監管發現的問題和疑點，及時提示預警風險、改進監測分析、修正風險評級結論、改善監管雙方關系；根據風險狀況和監管重點，適時適度地組織現場檢查，可以幫助和指導被監管機構改進經營管理、發現風險漏洞、消除風險隱患，也將促進監管者與被監管機構的溝通和理解、提升監管工作認可度、構建和諧監管關系，最終樹立監管權威。

　　協調和理順二者關系，需要做到以下幾點。一是明確崗位職責，細化監管部門和崗位設置，做到非現場監管和現場檢查適度分離，確保二者崗位和人員的相對獨立性。主監管員和主查人制度的推行將在一定程度上緩解職數與技能之間的矛盾。二是建立溝通機制。通過順暢的交流溝通，形成相互之間獨立但不隔離的良性關系。非現場監管人員參加現場檢查的立項、進點會談、離場會談、檢查結果討論，建立報告的互送制度、對被監管機構的定期“會診”制度等，都是完善交流溝通機制的有效渠道。三是主動指引現場檢查。

銀監會監管信息系統、各類媒體、互聯網、中介機構報告等眾多信息載體，都是非現場監管獲取信息的重要渠道。要從各種渠道取得有價值的信息，有的放矢地指引現場檢查。四是檢查監管相互促進。通過非現場監管篩選高風險機構、甄別風險點，指引現場檢查；通過深入的現場檢查驗證監管的階段性結論，正是二者互相促進關系的集中體現和必然選擇。

　　監管的平面化與立體化的關系

　　實現不同的監管工作目標，需要綜合運用不同的監管分析方式。為準確判斷各個銀行機構在整個銀行業市場中的位置，以平面化分析方式較佳；為評判銀行機構某個局部的風險狀況，則立體化分析方式為宜。“管法人”的監管理念需要監管的平面化，強調站在全局的角度和高度進行監管；而我國銀行機構普遍采用的總分行制組織架構，則要求通過立體化監管，對銀行機構各個業務的風險狀況及管控能力進行準確評價。

　　平面化監管是指以銀行機構為對象，通過定期進行全面監督檢查，確定所有機構在整個銀行業市場的風險水平及管控能力的監管分析方式，具有整體的、機構的和總括的特點。立體化監管是指以銀行機構某一業務(產品或者服務)為分析對象，通過即時、專業、靈活、深入的監督檢查，得出該機構某一局部風險狀況和風險管控能力的監管分析方式，具有局部的、條線的和單一的特點。

　　平面化監管更多地依賴非現場監管力量。非現場監管部門和人員要全面了解某類銀行機構的總體情況，定期寫出監測分析報告，綜合運用報表分析等相對固定的分析手段，作出對該類機構的總體判斷。立體化監管則較多運用現場檢查手段。通過調配專業檢查人員，深入檢查銀行機構某個風險點或者風險環節，實時作出分析判斷。非現場監管手段有局限，平面化分析得出的只能是基本的概括的結論，其長處在于能夠對所有機構進行“風險排名”。立體化監管可運用現場檢查方式深入了解銀行機構的局部風險，缺陷是只見樹木，不見森林。平面化監管針對的是不同類別的機構，按照監管要求可對所有機構風險狀況從不同角度加以區分。立體化監管按產品或者服務進行的監督檢查，可對所有機構的同類風險得出統一的結論。

　　監管規則的穩定性與創新靈活性的關系

　　銀行監管作為規范金融市場秩序、促進金融市場健康發展的一種行政監督力量，更強調通過規則的穩定維護市場的穩定，體現為監管規章制度的相對不可變更性。而金融創新的靈活性則體現在對規章制度的超前性方面。相對穩定的監管制度是金融穩定乃至社會穩定的基石，尤其在金融市場新舊體制轉軌時期，這一效應體現得更為明顯。而適度超前的金融創新正是銀行機構活力的體現，不創新就沒有更高層次的發展，金融市場就會喪失生命力。

　　在銀行監管實踐中，必須正確處理好監管的穩定性與創新的靈活性二者的關系，也就是“穩”與“變”的關系。用發展的眼光看，相對的“穩”是“變”得以實現的基礎，創新必須依賴穩定的監管政策和金融環境做支撐。缺少穩定，一切創新都將是空中樓閣。而適度的“變”能夠確保“穩”在更高層次上得以實現。單純強調創新的靈活性而忽視監管的穩定性，將產生新的風險甚至引發金融危機，銀行安全也將無從談起；單純強調監管的穩定性而忽視創新的靈活性，將扼殺銀行機構的活力、抑制金融市場發展，不利于良好金融生態的構建。正確的處理方法是把握好“度”，監管的穩定性并不代表一成不變，強調的只是其相對穩定性，必須跟進創新的腳步，及時調整監管政策，對滯后的規章制度及時修訂。創新的靈活性也不意味著對規章制度無界限的超越，鼓勵的是適時、適度創新。正確處理好二者的關系，在博弈中尋求均衡，在監管中創新，在創新中監管，相互制衡的同時相互促進，才能形成良性互動的雙贏局面。

　　監管制約性與經營自主性的關系

　　銀行監管屬行政行為，具有普遍的規制約束作用；銀行經營屬市場行為，具有獨立的自我決策特征。監管的制約性與經營的自主性看似矛盾，相互對立，實則不然。二者在提升金融效率，推動經濟和社會發展上是一致的，因而是一種辯證統一的關系。

　　協調監管制約性和經營自主性的關系，一要正確認識金融安全和金融效率的關系。強化金融安全措施，往往意味著銀行業現時運營成本的提高和對效率的牽制，但卻有利于從整體上防控經營風險，有利于持續穩健發展。從長遠看，金融安全與金融效率是統一的，二者相互促進。從短期看，監管制約性的天平如果傾向金融安全，則可能傷及經營自主性對金融效率的貢獻。二要恰當把握監管制約性的力度。要合理界定監管制約性對金融安全和金融效率的邊線，努力維系金融安全和金融效率的動態均衡。要針對一定時期經濟社會生活中的主要矛盾，適時調整監管措施和手段，營造寬嚴適度的監管環境，為經營自主性留下合理的空間。三要強化監管制約性的服務功效。要寓服務于監管，積極營造有利于銀行機構發展的有利環境，改變經營自主性在處理金融安全和金融效率上的被動局面，如構建完善的公共信息系統，強化對客戶關聯關系、授信余額、違約信息的披露，組織開展銀企洽談會等。四要合理把握經營自主性限度。市場經濟首先是法制經濟，自主經營并非隨心所欲，而是有前提條件和限度的。要積極適應監管制約性要求，在制度框架約束下自主經營，否則，經營自主性將失去其存在的基礎。

　　發展合理性與風險控制有效性的關系

　　銀行是規模型產業，發展的沖動是合理的。規模經濟是固定成本占比高的企業的共同特征，隨著產量的增加，單位產品上的固定成本下降，企業的利潤率上升。銀行具有明顯的規模經濟特征，營業場所、信息網絡系統、辦公設備、交通工具、人員工資都是固定成本。作為規模型產業，銀行在追逐利潤的內在動力驅使下，追求規模擴張，尋求高速發展當然是合理選擇。此外，銀行在資本收益率方面所面臨的巨大壓力、普遍的流動性過剩壓力、業務范圍與贏利模式過于單一的壓力等，都強化了銀行發展的沖動。

　　銀行又是風險型產業，風險控制能力是發展的必要條件。銀行是高負債行業，從事貨幣信貸業務，面臨多種形式的風險，其風險具有社會性特征，很難自己承擔，為防止風險擴張和蔓延，政府通常會接管問題銀行，損失最終由社會公眾負擔。銀行風險還具有傳播性強和波及面廣的特點，單個銀行的風險很容易演化成銀行系統的整體風險，對整個經濟造成巨大的沖擊，甚至影響經濟安全和國家安全。

　　沒有發展的風險控制是空洞，沒有風險控制的發展是風險。銀行機構應當樹立科學發展觀，以科學的經營理念為指導，切實按照“準確分類，提足撥備，做實利潤，資本充足率達標”來加強風險控制，實現可持續發展。近年來發生的多起案件，充分暴露了我國銀行機構風險控制存在的嚴重缺陷。如缺乏系統的內部控制制度和科學的風險識別與評估機制，內部控制措施零散、間斷，監督檢查環節不到位，缺乏對內部控制持續改進的驅動力等。這些現象不是偶然的，它暴露出銀行機構在風險控制方面還存在一些迫切需要解決的問題。實現科學發展，實現風險控制的有效性，關鍵在于完善銀行內控機制。

　　監管崗位專業化和技能多樣化的關系

　　監管流程再造形成的

政策法規引領、市場準入把關、非現場監管預判、現場檢查驗證、統計信息支撐的監管職能分設格局，使得崗位專業化程度大大提高。同時，對監管人員的技能多樣化提出了新的要求。

　　崗位專業化，具體而言，一是監管人員按專業配置崗位，解決監管專業性問題。原則是先有所長，再用所長。對現有人員，揚其所長，配置到相應崗位，適度“歸隊”，解決學非所用、用非所學問題；對新錄用人員，按所學專業對口分配崗位。二是細致拆分監管崗位，解決監管深入性問題。監管是一個不間斷的宏大系統工程，對整個監管工作過程中的崗位有必要進行專業化拆分，可拆分為信貸監管、財務監管、資本監管、流動性監管、管理系統監管等專業崗位，使監管人員熟知一個專業，適應一個崗位，首先達到“一招鮮”的目標。通過不同監管專業崗位的拆分，引導監管人員深入研究本崗位業務，實現監管條線專業化。三是通過崗位專業化，解決監管靈敏性問題。隨著金融市場、風險狀況的不斷變化，監管政策等需要隨之而變。沒有專業化隊伍，難以捕捉風險信號、無法應對千變萬化的金融市場。惟有建立專業化監管隊伍，才能適時調整監管政策、適時確定監管重點、適時調配監管力量，作出靈敏反應。

　　崗位專業化與人員技能多樣化相輔相成，互相促進。崗位專業化是基礎，通過規范崗位設置，厘定崗位職責，配置崗位人員，實現不同監管崗位的專業化，進而實現監管條線專業化。技能多樣化是提高監管效率的需要，是培養高素質銀行監管人才的必由之路。崗位專業化是近期迫切需要解決而且可以在較短時間解決的問題；技能多樣化是需要時時重視和長期努力才能逐步解決的問題，鼓勵和促進優秀監管人才脫穎而出，打造一支學習型、專家型、務實型、開拓型的監管隊伍，始終是我們追求的目標。-