調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策

　　調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策

　　——訪中國銀監會合作金融機構監管部主任臧景范

　　-　本刊記者　胡同捷

　　長期以來，深化農村金融改革、改善農村金融服務，一直是中國金融改革的重要內容，而加快“三農”發展、建設社會主義新農村歷史任務的提出，又推動中國農村金融改革必須在滿足更高要求的前提下步入“快車道”。在中國當前的農村金融體系中，機構網點少、覆蓋率低、競爭不充分和服務效率低下問題，是困擾農村金融改革的主要困難。2006年以來，中國銀監會在全國范圍內組織開展了農村金融服務與農村金融競爭充分性調查，并在認真學習借鑒印度、孟加拉國等國家農村金融服務經驗的基礎上，于2006年12月20日發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。應當說，此舉是我國銀行業市場準入政策的一大突破，也是農村金融改革的一大創新。就此，本刊記者采訪了中國銀監會合作金融機構監管部主任臧景范。

　　記者：請您介紹一下《意見》出臺的背景和重要意義。

　　臧景范：近年來，銀監會和銀行業金融機構按照黨中央、國務院關于農村工作的總體部署，在金融支持農業和農村經濟發展，促進農民增收方面做了大量工作，取得了一定成效。一是銀行業金融機構農村地區信貸投入不斷增加。截至2006年末，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行涉農貸款余額達到4.5萬億元，占銀行業金融機構貸款總量的20%。二是農村合作金融機構農業貸款大幅增加，農戶貸款覆蓋面逐步擴大。2006年末，農村合作金融機構農業貸款余額12105億元，比年初增加1608億元，其中農戶貸款余額9196億元，獲得農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款服務的農戶數為 7072萬戶，占到全國農戶總數的31.2%，占有貸款需求且符合貸款條件農戶數的近60%，受惠鄉村人口在3億人左右。三是其他銀行業金融機構也正在農村地區積極開展小額貸款業務，如農業發展銀行經銀監會批準在部分省份的分支機構進行了小企業貸款試點，郵政儲蓄機構的一些網點也開始了小額質押貸款試點工作。

　　雖然農村金融服務正在發生積極變化，但我們也清醒地認識到，由于各種原因，相對于城市金融而言，農村金融改革啟動遲、進展慢，還存在一些深層次矛盾和問題，農村金融服務還不適應社會主義新農村建設和構建和諧社會的需要。一是銀行業金融機構在農村地區的機構網點較少，覆蓋程度比較低，大部分農村地區只有農村信用社和郵政儲蓄機構網點，一些偏遠落后地區還存在金融服務空白。二是農村信貸資金供應與新農村建設形勢不適應，除農村信用社外的其他銀行業金融機構在農村地區的信貸投入過少。由于這些銀行業金融機構在商業利益的驅動下，投放在農村地區的信貸資金基本維持原有的存量，新增投放大量向城市地區和非農產業轉移，沒有切實承擔農村信貸投入的社會責任。三是現有農村銀行業金融機構的服務效率低、手段落后、歷史包袱沉重。四是農民貸款難和農村中小企業貸款難等問題依然存在。由于農村各類產業的贏利性低，農民和農村小企業的經營風險高，抵押擔保手段少，不少農戶和企業的貸款需求還難以滿足。五是財政資金和信貸資金，政策性金融和商業性金融沒有形成合力，在農村地區進行信貸資金投放缺乏寬松的政策環境和信用基礎。

　　中央關于建設社會主義新農村的戰略部署對銀行信貸和金融服務提出了更新的挑戰和更高的要求。首先，資金需求總量更加巨大。據國家統計局初步測算，到2020 年，新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。按照過去農村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農村建設投入的情況，新農村建設資金需求中的大部分仍將由銀行業金融機構提供。其次，服務需求方式更加多樣化。社會主義新農村建設涉及多領域、多層次、多類型的金融需求，既有一般農戶的小額信貸需求，也有產業集群化龍頭企業的大規模資金需求；既有普通的存貸款服務需求，更有各類銀行卡等支付結算和理財等服務需求，客觀上要求金融服務品種更加豐富，服務手段更加多樣，服務方式更加便捷，而現有的農村金融服務在這些方面顯然還存在明顯不足。第三，中西部金融服務需求更加突出。現有的金融服務在東中西部地區之間差異明顯，中西部特別是西部地區金融資源不足，金融網點不足，競爭力不足，金融服務整體水平較低。如何突出加強對中西部地區的農村金融服務，確實面臨新的挑戰。中央新要求的提出，必將極大地促進我國農業和農村經濟的持續、快速發展，并由此催生農村市場的進一步發育，連鎖拉動農村多元化的金融服務需求，這無疑為銀行業金融機構特別是農村金融機構的業務拓展和發展壯大帶來廣闊的空間和良好的歷史機遇。

　　沒有現代農村金融體系，就很難發展現代農業，就很難建設社會主義新農村。完善農村金融體系，改進“三農”金融服務，離不開制度性扶持政策。2006年以來，銀監會在全國組織開展了農村金融服務與農村金融競爭充分性調查，初步掌握了當前農村金融服務中存在的突出矛盾和問題，為構建適應建設社會主義新農村需要的農村金融服務體系，全面提高農村金融服務水平提供了決策依據；在此基礎上，銀監會陸續制定、出臺了一系列支農惠農的金融監管政策，主要包括先后下發了《關于農村合作金融機構小企業貸款指導意見》、《農村合作金融機構社團貸款指引》，還即將出臺《銀行業金融機構在農村地區開展代理業務的指導意見》。這次，為從根本上解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，銀監會制定發布了《意見》。可以說，該《意見》的發布是我國銀行業市場準入政策的重大突破，是農村金融改革的重大創新，必將促進農村金融體系的完善和農村金融服務水平的提高，必將促進城鄉金融和城鄉經濟的協調發展，必將促進社會主義新農村建設與和諧社會的構建。

　　記者：我們看到，《意見》對農村地區銀行業機構的最低注冊資本和業務準入范圍等多方面的監管要求作出了較大幅度的調整和放寬，這意味著農村地區銀行服務將實現哪些重大突破，又體現了怎樣的政策導向？

　　臧景范：《意見》在準入資本范圍、注冊資本限額，投資人資格、業務準入、高級管理人員準入資格、行政審批、公司治理等方面均有所突破。但我認為，最為重要的突破在于兩項放開：一是對所有社會資本放開，二是對所有銀行業金融機構放開。對資本放開，境內外銀行資本、產業資本、民間資本都可以到農村地區投資、收購、新設銀行業金融機構。對金融機構放開，在新設三類銀行業金融機構提高機構覆蓋面的同時，還增強農村信用社、農村銀行機構和商業銀行三類現有銀行業金融機構的服務功能，所有銀行業金融機構，特別是大型商業銀行有責任、有義務到農村地區設立分支機構，通過各種形式向農村地區提供金融服務。

　　總體上看，《意見》既具有國際化的視野，又切合中國的實際，具有很強的專業性和實踐性。《意見》的核心內容，就是要在有效監管、防范風險的前提下，適度放開農村金融機構的市場準入標準，鼓勵各類資本到農村創業，引導各類機構到農村增設網點，解決目前城鄉金融發展的不平衡問題。我可以將其概括為四句話，就是“低門檻、嚴監管；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務；先試點、后推開”。

　　低門檻、嚴監管。這是銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的基本原則。“低門檻”就是適當降低機構和業務的市場準入條件，增加農村地區銀行業金融機構覆蓋面；“嚴監管”就是強化監管措施，實行“剛性”市場退出約束。這個監管原則貫穿了《意見》全文。根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，合理確定新設銀行業金融機構注冊資本。一是在縣(市)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣300萬元；在鄉(鎮)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣100萬元。二是在鄉(鎮)新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣30萬元；在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣10萬元。三是商業銀行和農村合作銀行設立的專營貸款業務的全資子公司，其注冊資本不得低于人民幣50萬元。四是適當降低農村地區現有銀行業金融機構通過合并、重組、改制方式設立銀行業金融機構的注冊資本，其中，農村合作銀行的注冊資本不低于人民幣1000萬元，以縣(市)為單位實施統一法人的機構，其注冊資本不低于人民幣300萬元。取消境內銀行業金融機構對在縣(市)、鄉(鎮)、行政村設立分支機構撥付營運資金的限額及相關比例的限制。同時，《意見》在投資人資格與境內投資人持股比例限制、業務準入條件與范圍、新設法人機構或分支機構的審批權限和公司治理等方面，也適度降低了門檻。為落實“嚴監管”的持續審慎監管原則，《意見》強調，農村地區新設銀行業法人機構必須執行審慎、規范的資產分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低于8%，資產損失準備充足率不得低于100%，內部控制、貸款集中、資產流動性等應嚴格滿足審慎監管要求，并針對銀行業金融機構資本充足率大于8%，介于 4%與8%之間，降至4%，降至2%等四種情形，適時采取遞進式嚴格監管措施，以確保及時分類處置有問題的農村地區銀行業金融機構。

　　增機構、廣覆蓋。在農村地區增設銀行業金融機構，提高金融機構覆蓋面是解決當前農村金融服務空白和不充分的有效途徑之一。為此，《意見》提出增加農村地區銀行業金融機構數量，要求銀行業金融機構的金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區域的鄉(鎮)或行政村。《意見》規定，積極支持和引導境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設以下各類銀行業金融機構：一是鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行。二是農村地區的農民和農村小企業也可按照自愿原則，發起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性信用合作組織。三是鼓勵境內商業銀行和農村合作銀行在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。四是支持各類資本參股、收購、重組現有農村地區銀行業金融機構，也可將管理相對規范、業務量較大的信用代辦站改造為銀行業金融機構。五是支持專業經驗豐富、經營業績良好、內控管理能力強的商業銀行和農村合作銀行到農村地區設立分支機構，鼓勵現有的農村合作金融機構在本機構所轄的鄉(鎮)和行政村增設分支機構。農村地區各類銀行業金融機構，尤其是新設立的機構，其金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區域的鄉(鎮)或行政村。

　　拓功能、強服務。目前農村金融基本上只能提供存、貸、匯“老三樣”服務，農村金融創新能力不足，業務品種缺乏，服務方式單一，結算手段落后，難以滿足多元化的金融服務需求。銀監會在《意見》中“增機構、廣覆蓋”的同時，特別注重支持銀行業金融機構進行金融業務創新，這是提高農村金融服務充分性的有效措施。《意見》要求銀行業金融機構在成本可算、風險可控的前提下，積極創新符合當地客戶合理需求的金融創新產品和服務，完善金融服務價格形成機制，逐步將目前在城市地區開發、開辦的標準化的保險、代理、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等產品與服務盡快推廣到廣大農村，充分利用商業化網絡銷售政策性金融產品，滿足農村多元化金融服務需求。銀監會充分鼓勵政策性銀行與商業性銀行業金融機構在深入合作的基礎上廣泛開展業務合作，積極適當拓展業務空間，大力支持大型商業銀行創造條件在農村地區設置ATM機和發行銀行卡，以便為廣大的居民提供更廣泛、更便利、更優質的金融服務。

　　先試點、后推開。當前，我國農村金融服務不充分地區主要集中在中西部、東北和海南省的縣(市)及縣(市)以下地區，以及其他省(市、區)的國定貧困縣和省定貧困縣，銀監會調整放開農村地區銀行業金融機構準入政策目前主要基于以上地區。考慮到銀行業市場準入制度調整政策性強，涉及面廣，推動這項工作既要積極，又要穩妥，必須按照“先試點、后推開；先中西部、后內地；先努力解決服務空白問題、后解決競爭不充分問題”的原則和步驟，在總結經驗的基礎上，完善辦法，穩步推開。首批試點將選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省(區)的農村地區開展。

　　記者：準入政策放寬后會不會帶來新的金融風險，對此銀監會將采取哪些加強監管的措施？

　　臧景范：銀監會對農村地區銀行業金融機構準入政策的調整放寬，是在股東范圍、注冊資本、業務準入、人員資格、公司治理、行政審批等方面的調整和放寬，而在審慎經營方面的要求方面沒有放寬。再者，《意見》要求要吸收至少一家銀行業金融機構作為新設農村銀行業金融機構的發起人，就是為了引進其管理、機制和產品服務，這有利于增強新設農村銀行業金融機構的經營管理能力，是確保新生銀行從一開始就具備良好基礎的重要措施。現有銀行業金融機構具備銀行經營經驗，公司治理、內控制度和風險管理經驗較為成熟,在產品開發、服務支持、清算網絡、人才培養等方面具有優勢。新型農村銀行業金融機構通過引入銀行業金融機構作為發起人，就可以借助外部的經驗、力量和資源，引入相應的資本、技術、管理、產品和人才，打造新生銀行良好的體制機制基礎，防止“先天不足”和避免走彎路。就像我剛才講到的，銀監會對新設農村銀行業金融機構，堅持“寬準入、嚴監管”的原則，對業務發展嚴格監管，對機構風險及時處理，使農村銀行業金融機構穩健經營，保證發展的可持續性。

　　在具體措施上，首先，堅持“低門檻、嚴監管”的原則實施審慎監管。強化對農村地區新設銀行業法人機構資本充足率、資產損失準備充足率、不良資產率及單一集團客戶授信集中度的持續、動態的監管。農村地區新設銀行業法人機構必須執行審慎、規范的資產分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低于8%，資產損失準備充足率不得低于100%，內部控制、貸款集中、資產流動性等應嚴格滿足審慎監管要求。村鎮銀行不得為股東及其關聯方提供貸款。

　　其次，根據農村地區新設銀行業法人機構的資本充足狀況及資產質量狀況，適時采取差別監管措施。一是對資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下的，監管機構可適當減少對其現場檢查的頻率或范圍，支持其穩健發展。二是對資本充足率低于 8%、大于4%的，要督促其限期提高資本充足率，并加大非現場監管及現場檢查的力度，適時采取限制資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構和開辦新業務以及降低風險資產規模等措施，督促其限期進行整改。三是對限期達不到整改要求、資本充足率下降至4%、不良資產率高于15%的，可適時采取責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組等措施。四是在限期內仍不能有效實現減負重組、資本充足率降至2%以下的，適時接管、撤銷或破產。對專營貸款業務的全資子公司，應主要實施合規監管，并與其母公司實施并表監管。

　　第三，引導和監督新設銀行業法人機構的資金投向。原則上，信用合作組織應將其資金全部用于社員，確有資金富余的，可存放其他銀行業金融機構或購買政府債券、金融債券。對新設立的信用合作組織，只要其管理規范，誠實守信，運行良好，其他銀行業金融機構可根據其實際需要予以融資支持。鼓勵農村地區其他新設銀行業金融機構在兼顧當地普惠性和商業可持續性的前提下，將其在當地吸收的資金盡可能多地用于當地。對確已滿足當地農村資金需求的，其富余資金可用于購買中國農業發展銀行發行的金融債券，或通過其他合法渠道向“三農”融資。

　　第四，建立農村地區銀行業金融機構支農服務質量評價考核體系。一是農村地區銀行業金融機構應制定滿足區域內農民、農村經濟對金融服務需求的信貸政策，并結合當地經濟、社會發展的實際情況，制定明確的服務目標，保證其貸款業務輻射一定的地域和人群。二是銀行業金融機構應根據在農村地區開展貸款業務的特點，積極開展制度創新，構建正向激勵約束機制，建立符合“三農”實際的貸款管理制度，培育與社會主義新農村建設相適應的信貸文化。三是監管機構應建立對農村地區銀行業金融機構的支農服務質量考核體系，并將考核結果作為對該機構綜合評價、行政許可以及高級管理人員履職評價的重要內容，促進農村地區各類銀行業金融機構安全穩健經營，滿足農村地區的有效金融需求。-