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繼國有商業銀行股改之后，三大政策性銀行的轉型問題已成為國內金融改革的又一個焦點話題。今年初，“十一五”規劃綱要和溫家寶總理《政府工作報告》都明確提出，要“合理確定政策性銀行職能定位”，“積極推進政策性銀行改革”。隨著中國金融體制改革不斷深入和國有商業銀行綜合改革順利推進，政策性銀行的改革與轉型將成為下一步中國金融改革的重點。
在這一大背景下，“政策性銀行改革與轉型國際研討會”日前在北京舉行，來自國內有關政府部門、機構、三大政策性銀行和世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行等國際機構以及日本、韓國、新加坡等國開發銀行和有關部門的人士濟濟一堂，為我國三大政策性銀行的改革發展出謀劃策，政策性銀行向開發性銀行轉型的改革發展思路在會上成為共識。
改革發展的背景
1994年，我國組建了三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行。建立政策性銀行的初衷是改變當時工、農、中、建四大國有專業銀行既從事商業經營，又承擔大量政策性任務的狀況，因為兩種業務混同，嚴重阻礙了這四大銀行成為現代商業銀行。
政策性銀行的成立，區分了政策性目標和商業性目標，為建設現代商業銀行創造了條件。12年來，三家政策性銀行通過開展政策性業務，在支持“兩基一支”建設、幫助解決長期困擾各級政府和廣大農民的“打白條”問題、保護和穩定糧棉市場以及促進機電產品出口等方面成績斐然，為促進國有專業銀行向現代商業銀行轉變創造了有利條件。
對于我國設立政策性銀行的意義，中國人民銀行行長周小川指出，組建三家政策性銀行，是我國計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期經濟發展的需要。當時，我國正處于社會主義市場經濟建設初期，市場化基礎薄弱，國家財力不足。為實現經濟快速起步，緩解發展瓶頸，政策性銀行成為預算外延伸財政職能、體現國家支持的一種手段。
但是，政策性銀行在發揮積極作用的同時，目前也面臨一些問題。首先是政策性銀行的定位問題。由于定位不明，政策性銀行的經營運作模式既不是傳統意義上的政策性銀行，也有別于真正的商業銀行。周小川指出，在當前新形勢下，政策性銀行開展業務，會出現政策性業務與商業性業務混合的情況。自政策性銀行成立12年來，我國社會主義市場經濟體制框架逐漸形成，商業銀行大量進入政策性信貸領域，比如“兩基一支”、機電產品出口等；同時，三家政策性銀行也不同程度地增加了市場化新業務，導致政策性銀行與商業銀行業務領域的重疊越來越多，業務邊界難以劃清。
政策性銀行定位不明會誘發政策性銀行與商業銀行的不公平競爭。政策性銀行沒有預算硬約束，依靠國家補貼兜底，而商業銀行則必須接受市場約束，沒有國家補貼兜底支持。這不利于商業銀行的健康發展和市場化建設，也違背了組建政策性銀行的初衷。
轉型方向漸趨明朗
對政策性銀行改革發展方向，曾有一些不同意見，比如有人認為我國仍處在經濟轉軌階段，政策性銀行需要繼續發揮財政延伸作用，也有人提出，政策性銀行已基本完成歷史使命，應逐步收縮業務，淡出市場。現在，社會上對這個問題的認識正在逐漸變得清晰。
周小川指出，應從我國國情出發，設計政策性銀行改革，實現政策性銀行的市場化運作，使其受市場制度約束。其中，一個有效的途徑就是政策性銀行向開發性銀行轉型。政策性銀行向開發性銀行轉型的主要內容包括，一要充實資本金。要達到國外發展中國家開發性銀行的資本金水平。據了解，2005年末韓國產業銀行資本充足率為18.4%，巴西開發銀行為16.7%，資本充足率都在15%以上。二要實行分賬管理。對不同性質的項目分別、分類管理。對國家指令的政策性業務設立國家賬戶。三要完善公司治理結構，建立現代銀行制度。應按照職責明確、有效制衡、科學管理的原則，實現股權、債權和經營權三方的有機結合。四要深化內部改革。此外，遼寧大學教授白欽先認為我國目前應該盡快通過立法明確政策性銀行的定位。
作為開發性金融的領跑者，國家開發銀行近年來在這一領域成績斐然。開發銀行行長陳元表示，在1998年以來的實踐中，開發銀行首先從轉變觀念入手，確立了在市場環境下、銀行框架內的辦行思路，以更好地實現政府的發展戰略和目標。摒棄了傳統財政融資的觀念和方法，按照金融運行的規則辦銀行，也不照搬商業金融簡單地籌資和放款的模式，而是立足市場落后的國情，以市場化融資為載體和手段，融入市場建設的要求和方法，用融資推進政府、市場、企業等要素的整合，以系統化、社會化的方法解決市場空白、缺失、落后和失靈。
開發銀行具體措施包括以下方面：以建設市場的方法打通融資瓶頸；把政府組織協調優勢和開行融資推動優勢結合起來，形成建設市場的巨大力量；引導社會資金投向，主動貫徹國家戰略和政府意圖；實行公眾參與、公眾監督，發揮系統整體的作用控制風險；堅持國家信用和市場業績的統一。
經過幾年的努力，開發銀行已經發展成為中國最好的銀行之一，在實踐中走出了一條適合中國國情的開發性金融發展路子，經受了實踐的檢驗，成為以融資推動中國經濟社會發展的重要金融力量。截至2006年一季度，開發銀行管理的資產總額達到25185億元(折合3140億美元)；表內不良貸款率0.82%，連續四年穩定在2%以下；資產減值準備對不良貸款的覆蓋率為288%；ROA為0.76%，ROE為12.38%。
兩類業務分賬經營
財政部金融司副司長胡學好對周小川提出的政策性銀行實現分賬經營的建議表示認同，并對此進行了具體闡述。政策性銀行業務分為兩類，一類是政府交辦的業務，另外一類是市場化的業務，或者是銀行自營的業務。政策性銀行根據這兩類業務在機構內部設立兩大賬戶，一個是國家賬戶，一個是銀行賬戶，來分別核算和考核。其中，國家只對國家業務或者是國家賬戶內的虧損進行補償，對銀行自營業務的經營狀況不負責任。這一改革建立了政策性銀行外部考核機制的基礎，也破解了政策性銀行如何考核的難題。
對于政策性銀行的分賬經營問題，白欽先認為，劃分國家賬戶和銀行賬戶是世界上幾乎大部分的政策性金融機構通行的做法。政策性金融代表公共利益，或者準公共利益，是服從國家的特定的產業政策、社會政策或者戰略意圖需要的。此外，隨著資金來源、融資方面市場化的擴展，許多國家的政策性金融機構也在進行改革，在一定的范圍內從事商業性的投資業務，但商業性業務是有限的。比如說日本開發銀行從十幾年前就開始這么做了，但到前幾年為止，它的商業性投資業務，只占它全部投資業務的1%-3%，不超出3%，是極其有限的。
白欽先認為，開展有限的商業投資業務可以使政策性金融機構更多地關注市場需求和市場信息，不會長期游離在市場之外。此外，政策性金融機構在一定范圍內有一些有限的盈利，會減少國家財政的補貼，也有利于政策性金融機構本身的發展。但是，政策性金融機構應該有一個基本的定位，即政策性金融機構兼營某些有限的商業性任務，還是相反，是一家商業性的金融機構，兼營某些政府指定的、特定的金融業務，這一問題應該首先得到明確。
對于這一問題，中國進出口銀行副行長蘇中表示，進出口銀行改革的關鍵之一就是實行分賬經營和分類管理，分別設立國家賬戶和銀行賬戶。國家賬戶涵蓋政策性業務，體現國家政策導向和政府意圖，采用優惠利率或費率，風險最終由國家財政承擔。銀行賬戶包括各類自營業務，采用市場利率或費率，由進出口銀行自主決策、自擔風險、自負盈虧。同時要牢固樹立成本效益觀念，實現可持續發展。
改善治理結構
蘇中認為，補充資本金和開辟低成本資金來源也是進出口銀行改革的關鍵之一。補充進出口銀行的資本金應考慮三個層次的要求：第一，要滿足監管部門的監管要求，這是最低要求。第二，要參照國際慣例，力爭使資本金達到國際主要同類機構的平均水平，滿足國際競爭要求。第三，要考慮我國國際經濟合作快速發展的需要，盡可能滿足今后10年甚至更長時間進出口銀行的發展要求。與此同時，要建立資本金動態補充機制，開辟多種渠道，籌措低成本運營資金。
在政策性銀行的外部監管方面，世界銀行中國首席代表、中國和蒙古局局長戴維德·多勒不僅強調了政策性銀行建立內部良好治理結構的重要性，還認為需要給政策性銀行設定一些很明確的職能目標，比如讓政策性銀行加大對中小企業的貸款。政府工作重點應放在對政策性銀行進行監管，促使他們發揮應有的作用，而不是干涉他們的行為。
國際貨幣基金組織中國首席代表瑞·布魯克斯認為，政府對于政策性銀行應該具有良好的有透明度的管理，要有非常明確的目標。應該有一個獨立的監管機構對政策性銀行進行監管，這個監管機構有權獲得政策性銀行的信息，可以對政策性銀行進行調查，政策性銀行新業務必須在真正執行之前獲得監管機構的批準。
在內部管理方面，新加坡星展銀行高級顧問黃記祖強調，政策性銀行的管理必須要基于穩健和審慎的原則，同時要遵守國際銀行業的標準，包括要有充足的資本、良好的治理結構、有效以及全面的風險控制體系，同時也要有專業化的管理。政策性銀行需要有穩健的財務狀況，以新加坡星展銀行為例，該銀行在穩健的原則基礎上評估每一個業務，要確保這些業務在財政角度、商業角度，以及在技術上都是可行的。
陳元表示，在內部管理方面，開發銀行請普華、世行、亞行、波士頓公司做咨詢，聘請國際知名人士做顧問，用最嚴格、最挑剔的眼光和國際標準來檢查工作，主動“照鏡子”、找差距，實行民主辦行，使經營管理水平和應對挑戰的能力不斷提高。開發銀行確立科學發展目標和科學發展規劃先行，把防范風險的機制從單個項目延伸到規劃的源頭，把逐個項目的共性和特性問題都在規劃編制實施的不同階段逐步完善，變過去完善單個項目的貸款條件，為現在成系統地構造出符合貸款條件的各種項目。開發銀行以零不良資產為目標構造市場化平臺，發揮系統整體的作用控制風險，做到業務延伸到哪里，系統合力對風險的控制就到哪里，確保資產質量優良。
中國農業發展銀行副行長劉梅生表示，農發行要建成發展空間合理、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的較好的現代政策性銀行，實現資產業務較快增長，負債業務穩健運行，不良貸款率較低，財務狀況良好，資本充足率較高，逐步確立農發行在農村金融體系中的主導地位，使農發行成為市場經濟條件下引導農業和農村資源配置的基礎平臺之一。即根據新農村建設的要求，把農發行傳統的政策性、扶持性、倡導性功能提升到政策性、開發性、制度創新、戰略導向、引領合力的功能層次，更好地發揮農業政策性金融的職能作用。
與商業銀行錯位發展
政策性銀行與商業銀行競爭的問題也成為政策性銀行改革發展中不可回避的一個問題。胡學好認為，不與商業銀行競爭應該是政策性金融的一個基本原則。政策性銀行的業務領域不是一成不變的，而是應該隨著一個國家不同時期經濟結構的調整來決定業務進入、退出的問題。當商業性金融進入了新的深度和廣度，可以支持某個行業的發展時，那么政策性金融就要退出，這樣才能帶動產業發展的功能。在這個過程中，政策性金融與商業性金融出現有限的、適當業務交叉是不可避免的，但總體上政策性銀行應該把握不與商業銀行競爭的基本原則。
中國工商銀行城市金融研究所所長詹向陽作為商業銀行從業人員，也對政策性銀行改革轉型問題提出了自己的看法，她認為，希望政策性銀行的轉型，不要加劇金融市場的過度競爭和銀行業的同構問題，政策性銀行要彌補商業銀行的不足，而不是同商業銀行競爭。目前我國商業銀行的結構出現了比較嚴重的問題，不管是大銀行還是小銀行，不管是國家的銀行還是股份制銀行，大家都在爭奪大城市、大項目、大企業，而這種同構性造成資金分布的極其不平衡，一邊是城市和工業的資金過剩；一邊是政府和城市企業、東北地區、中小企業資金的嚴重短缺，詹向陽表示希望政策性銀行的轉型不要加劇這種同構性。
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