銀行改革的關鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能

　　內(nèi)容提要：國有銀行80%左右的不良資產(chǎn)源于金融體系外部的體制環(huán)境，說明金融部門的根本問題來自體制性和制度性的風險。其核心在于政府主導的集中型金融制度以及政府在轉(zhuǎn)軌中的主導地位，決定了金融資源的配置缺乏市場定價和風險分散機制，從而導致金融系統(tǒng)運行的低效率，并使得銀行風險日益積聚。銀行改革的重點首先應該是轉(zhuǎn)變政府的管理職能，改革銀行經(jīng)營相關的各種經(jīng)濟體制與政府管理體制，而不僅僅是改革國有銀行本身。

　　對信貸的過度依賴使得我國

　　根據(jù)2003年對國有銀行不良資產(chǎn)形成原因的調(diào)查，國有銀行80%左右的不良資產(chǎn)源于金融體系外部的體制環(huán)境，說明金融部門的根本問題來自體制性和制度性的風險，其核心表現(xiàn)是：政府干預的介入面和程度沒有跟隨經(jīng)濟發(fā)展階段的提升而相應縮小和弱化，長期實行的政府主導的集中型金融制度以及政府在轉(zhuǎn)軌中的主導地位，決定了金融資源的配置缺乏市場定價和風險分散機制，從而導致金融系統(tǒng)運行的低效率，使得系統(tǒng)性金融風險日益積聚。

　　銀行改革作為綜合性系統(tǒng)工程，其重點應包括轉(zhuǎn)變政府管理職能，改革與銀行相關的經(jīng)濟體制、法律環(huán)境、與政府管理體制等，而不僅僅改革銀行本身。否則，消除銀行不良資產(chǎn)形成的辦法終將是“頭疼醫(yī)腳”。2004年央行對城商行的研究表明，歷經(jīng)多年的城商行股權(quán)多元化改革沒有取得預期的效果，雖然這仍和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革不徹底有很大關系，但同樣不能忽視影響銀行績效的外部經(jīng)營環(huán)境的建設。事實證明，改進包括經(jīng)濟環(huán)境、信用環(huán)境、法律環(huán)境和行政環(huán)境在內(nèi)的銀行外部經(jīng)營環(huán)境，是提高銀行經(jīng)營績效的一條重要途徑，良好的外部環(huán)境甚至能在某種程度上彌補因內(nèi)部治理機制缺陷所導致的效率損失。

　　在過去20余年的改革中，政府盡管從一開始就強調(diào)“減政放權(quán)”、“松綁讓利”、“轉(zhuǎn)變政府職能”，但實際上在很長時期內(nèi)政府支配資源的能力是在不斷增加的。在1980年代后期的“撥改貸”中，政府把固定資產(chǎn)投資的任務從財政交給了銀行，但卻沒有放棄對這個投資的支配力，資源配置的權(quán)力仍在各級政府，各級政府實際上對銀行信貸發(fā)放有很大的影響力。

　　現(xiàn)行體制中自上而下的GDP考核以及轄內(nèi)公眾監(jiān)督的機制缺失，使得地方政府在競爭中不斷強化資源的支配權(quán)。一些地方政府及相關官員可以根據(jù)自己晉升的各種政治和經(jīng)濟的目的，對不同企業(yè)給予不同的安排。結(jié)果，往往是資本密集型、高能耗、高產(chǎn)值的大型企業(yè)很容易用較低的價格取得土地和銀行信貸支持，而處于發(fā)展初期的中小企業(yè)卻得不到政府應有的支持。

　　政府自身的預算約束通常是軟性，它必然缺乏進行科學可行性、經(jīng)濟可行性研究的充足動力；另一方面，政府也缺乏相關的信息和技術(shù)資源，專業(yè)機構(gòu)又常常會服從政府的權(quán)威。這樣，政府的經(jīng)濟決策失誤的可能性較大。低水平重復建設、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)化、公共設施建設缺乏經(jīng)濟可行性成為我國的一個普遍現(xiàn)象。這些項目的建設資金大部分來自于銀行等金融機構(gòu)，自然會威脅金融穩(wěn)定。在銀行的壞賬中有很多與此相關。近年來，政府參與競爭領域的活動逐漸減少，但公共建設方面的決策失誤卻有增多趨勢，如修建了很多連基本維持費用都難以賺取的機場，在地鐵建設方面競相攀比立項等。

　　銀行改革的重點首先應該是轉(zhuǎn)變政府的管理職能，改革銀行經(jīng)營相關的各種經(jīng)濟體制與政府管理體制，而不僅僅是改革國有銀行本身。政府管理職能不轉(zhuǎn)變，政府主導的金融資源配置模式不轉(zhuǎn)變，公平、誠信的市場規(guī)則和法治環(huán)境不確立，任何形式的銀行都難以真正改進績效，提高競爭力，消除國有銀行形成不良資產(chǎn)的辦法就會變成“頭疼醫(yī)腳”何況