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單羽青
“在國家開發銀行的問題上，爭議最大，核心就是業務范圍和定位。”一位不愿具名的財政部官員說，“當前，迫切需要總結實踐經驗，從國民經濟發展的整體需要出發，制定政策性金融機構監管的相應法律法規。現在，真到了拿出實際解決方案的時候了。”
問題無法回避1994年，國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行3家政策性金融機構在我國成立，其目的是實現政策性金融與商業性金融的分離。設立之初，并無一套完整的法規制度和具體的管理模式。在“摸著石頭過河”的過程中，3家政策性銀行走出了不同的發展軌跡：開發銀行形成了一套獨特的市場建設模式，信貸資產質量不斷上升，不良貸款率逐年下降，業務范圍逐步擴大；進出口銀行基本是“財政補貼＋成本核算”；農發行的不良資產比重居高不下，路子越走越窄。
介入商業性金融業務提高了開行的業績，但政策性金融業務與商業性金融業務的大量交叉重合，依靠國家信用低成本融資卻介入商業性金融業務，開發銀行引發了許多矛盾和爭議。
“其實，核心問題是如何確立政策性金融機構下一步的發展方向和發展模式。”國務院發展研究中心金融研究所所長、《開發性金融理論與政策制度安排》課題負責人夏斌說，“3家政策性金融機構走過了10年發展歷程，經驗與教訓同時并存。面對經濟社會環境發生很大變化的新的歷史發展階段，對政府決策者來說，這已是個無法回避的重大問題。”
實踐遇到障礙
從我國現有政策性金融機構的運行狀況看，要實現傳統意義上的政策性金融向開發性金融轉變，還存在缺乏法律規范、認識不統一以及監管模式不明確等制度和觀念上的障礙。
課題組認為，目前，3家政策性銀行均只是根據國務院有關組建政策性銀行的《通知》設立，并按照自行擬定的章程經營，缺乏法律或法規的約束。國外所有的類似金融機構，都是依據法律設立，同時根據環境和需求的變化，通常還及時修訂調整有關法律。中國政策性金融機構成立10余年，外部環境發生了很大變化，但其經營活動所依據的國務院文件和章程的有關內容，已與3家機構目前的發展狀況不相適應。
據了解，有關部門在政策性金融或開發性金融的作用和必要性、業務范圍、是否應當盈利、與商業性金融的關系等問題上至今仍有分歧。用開發性金融替代政策性金融概念，是否有著實質意義的改革與進步還存有不同意見，而由于定位和業務范圍界定的爭議未決也影響了相關法律的出臺。
《國家開發銀行條例》等法規的草擬工作近來已經啟動，但有關內容和用詞卻還在反復斟酌。夏斌介紹說，“課題組認為，與《條例》內容相比，制定法規的路徑和方式同樣重要。目前普遍把擬出臺法律法規交給職能部門起草的做法，不僅容易引起部門利益紛爭，延滯出臺時間和增加制定成本，而且也不易體現法律法規的科學性和公平性。為此，建議由人大法律委員會或國務院法制辦牽頭，組織專題小組或者委托不存在利益沖突的部門進行起草。”
而一位要求隱去姓名的金融學專家更提醒：“還有部門利益的沖突。很明顯，政策性銀行與財政部、人民銀行、銀監會之間的利益是不一致的，哪怕是在3家政策性銀行之間，利益沖突問題和營造的外部影響力也不容回避。”
建議一行一策
“我們認為，對現有3家政策性銀行，應本著實事求是、‘一行一策’和保證現有政策性金融體系基本穩定的原則，適度調整其未來的市場定位，使其在不同領域以不同形式發揮作用。”夏斌說。
按照課題組的觀點，對開發性金融機構更準確的理解似乎應是：該類機構作為借助國家信用實現國家經濟發展戰略的金融工具，是按照商業性金融規律運作但又不以獲取最大利潤為目標的非營利性金融機構。國際經驗表明，設立幾家開發性金融機構，這些機構如何經營，應根據本國國情和實際需要，根據外部經濟環境和金融體系成熟程度及時調整、確定其職能和業務范圍，開發性金融機構的產權結構和經營方式也可采用多種形式而不必強求一致。
對于國家開發銀行，可以考慮允許其參照德國復興開發銀行、韓國產業銀行的模式，建立綜合性金融服務體系，開拓新的開發性金融領域；對于中國進出口銀行，應繼續保持和強化政策性，拓展在進口和海外工程承包、對外投資方面的服務領域，國家在資本規模、風險化解、財政補貼等方面加大支持力度；對于中國農業發展銀行，除了要調整職能、擴展業務范圍外，更要將其納入農村金融服務體系中統籌考慮其職能和地位，并解決好機制落后和風險控制能力低下等問題。
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