編者按：2008年國際金融危機后，國際銀行業轉變了自我膨脹、過度擴張的經營發展模式，主動進行戰略調整，普遍采取去杠桿化、去國際化、去綜合化的應對策略，做強核心業務；國際金融監管工作的重點則在于通過提高資本和流動性監管標準、推出系列提升銀行業風險管理水平的原則和指引等，增強全球金融體系的安全穩健性。圍繞國際金融監管新進展以及國際銀行業的轉型發展、戰略調整、壓力測試等問題，本刊特別策劃專題，約請監管機構、金融機構有關專家學者進行了分析。

　　范文仲

　　本輪國際金融危機全面暴露出了西方金融體系在微觀、中觀、宏觀三個層面的制度漏洞。危機之后，新興市場國家力量崛起，全球金融治理架構發生了重大變革。發達國家的俱樂部七國集團(G7)已經被代表性更為廣泛的二十國集團(G20)所取代。定期召開的二十國集團領導人峰會也成為推動全球經濟增長和金融穩定的核心決策平臺。

　　2009年，二十國集團決定將原來發達經濟體組成的“俱樂部式”的金融穩定論壇變更為金融穩定理事會，授權其主導并協調國際金融政策和監管規則的制定與實施。同時，巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)、國際證監會[微博]組織(IOSCO)和國際保險監督官協會(IAIS)這三個涵蓋銀行、證券、保險的國際標準制定組織的權力和職責也得到了強化，并被賦予了新的使命。其中，巴塞爾委員會在銀行業監管改革中發揮了核心作用。

　　國際金融監管改革主要進展

　　近年來，按照二十國集團領導人關于全面改革全球金融體系的要求，國際金融監管改革工作的主要任務是吸取危機教訓，修復引發危機的“斷層線”，增強全球金融體系的安全穩健性，深化跨境監管合作，促進全球投資和貿易增長，實現強勁、持續、平衡的增長。

　　增強金融機構穩健性

　　提高資本和流動性監管標準。在后危機時代，增強單家金融機構的穩健度，加強整個金融體系的微觀基礎成為金融監管改革的首要任務。針對資本和流動性不足、杠桿率過高的問題，2010年底的二十國集團領導人首爾峰會出臺了巴塞爾協議Ⅲ文件，規定了新的資本、杠桿率和流動性監管標準，作為國際監管改革的重要階段性成果，為國際銀行監管樹立了新標桿。根據巴塞爾委員會的總體安排，資本充足率標準已于2013年初開始實施，將經過5年過渡期于2018年完全達到監管要求。杠桿率信息披露從2015年起實施，流動性覆蓋率標準從2015年初實施，先達到60%的最低標準，之后分年逐步于2019年達到100%的監管要求。2014年度，凈穩定融資比率(NSFR)修訂方案通過，標志著國際統一的流動性風險定量監管標準正式確立。目前，巴塞爾委員會27個成員經濟體均已發布實施新的資本監管規則，多數成員已發布流動性覆蓋率、杠桿率和系統重要性銀行監管規則。巴塞爾委員會對國際大型銀行的測算顯示，在巴塞爾III框架下，平均核心一級資本比率(CET1)為10.2%，一級資本比率為10.5%，總資本充足率為11.9%，杠桿率為4.4%，流動性覆蓋率為119%，均比上年有所提升。資本質量提升較為明顯，核心一級資本在總資本中的占比平均為86%，其他一級資本占比2.4%，二級資本占比11.6%。

　　改進企業文化，提升風險管理水平。風險管理是銀行抵御風險、增強穩健性的第一道防線。2014年，金融穩定理事會在上年風險治理國際評估所反映經驗教訓的基礎上，推出了一系列推動銀行業提升風險管理水平的原則和指引，包括有效風險偏好框架原則、監管當局促進金融機構加強風險文化的指引等，還發布了對部分國家實施穩健薪酬原則情況的調查報告。近期，巴塞爾委員會發布了資本規劃程序基本要素指引、識別和處置有問題銀行的監管指引以及用于指導跨境跨業監管合作的提高監管聯席會議制度有效性指引。此外，還結合近年新出現的問題修訂了加強銀行公司治理的指導原則，發布了國際銀行業實施操作風險穩健原則情況的調查報告。鑒于不合理的薪酬機制成為金融機構公司治理的薄弱環節，國際上對于薪酬制度進行了嚴格的規范。金融穩定理事會出臺了穩健薪酬機制指引，歐盟和英國也推出了對金融機構的限薪要求，將當年薪酬發放的時間區間拉長，并確定了經營行為不審慎的獎金扣回機制，遏制了銀行經理層因追求短期利潤而過度承擔風險的不當激勵。近期，金融穩定理事會還加強了對金融機構風險文化的研究，希望確立一些基本原則來培養金融機構穩健的企業文化。

　　完善市場基礎設施建設

　　降低對評級機構的依賴。二十國集團領導人認為，在次貸危機和歐洲主權債務危機中，監管當局和市場參與者過度依賴外部信用評級機構，導致羊群效應和懸崖效應，加劇了金融體系的波動，放大了親周期性和系統性風險。金融穩定理事會已經發布了降低外部評級依賴的原則和路線圖，要求國際標準制定機構和各國監管當局修改行業標準，減少對外部評級結果的援引，鼓勵機構強化自身信用風險評估代替外部評級。

　　改革會計準則。國際金融危機爆發后，二十國集團領導人倡議建立全球統一的高質量會計準則，著力提升會計信息透明度，將會計準則的重要性提到了前所未有的高度。國際會計準則理事會(IASB)和美國財務會計委員會(FASB)作為國際財務報告準則的主要制定機構，在二十國集團的要求下采取了系列重要舉措加快會計準則修訂和趨同進程。但是，兩者趨同進程緩慢、趨同難度大，從最初2011年6月底拖延至今。截至目前，IASB會計準則修訂工作基本完成，對公允價值計量、合并會計報表、金融工具分類與計量、金融資產減值準備、套期會計等重要會計準則進行了完善。2014年7月，IASB發布了新的《IFRS9金融工具》來替代《IAS39金融工具：確認與計量》，其中包括新金融工具分類與計量、單一具有前瞻性的預期損失減值模型、套期會計以及自身信用風險公允價值變動損益確認等。IFRS9將從2018年1月1日起實施，允許提前使用。

　　加強場外衍生品市場監管。根據二十國集團領導人的提議，場外衍生品市場改革的主要任務是提高場外衍生品市場透明度，防范系統性風險，防止市場濫用行為。金融穩定理事會建議加強中央清算，要求所有標準化的場外衍生品合約都進入中央清算機構進行清算，如果不通過中央交易對手進行交易的業務，要大幅度提高交易對手信用風險要求，所有場外合約都應當在托管機構進行備案。同時，金融穩定理事會要求各國要提高標準化的場外衍生產品在交易所或電子交易平臺交易的比例，推進有關交易前和交易后透明度的立法和落實。為確保數據收集的準確性，金融穩定理事會推動建設統一法人識別編碼(LEI)項目，對每一家金融機構設定唯一的法人識別編碼，避免出現同一機構在不同市場間交易采用不同身份造成的風險誤判。

　　解決“大而不倒”難題，填補監管真空

　　危機之后，國際金融監管界提出了“宏觀審慎”的新概念。宏觀審慎視角包括兩個維度：一是縱向時間維度，主要解決親周期問題；二是橫向空間維度，主要解決系統性風險傳導問題。為了降低風險的傳導，金融穩定理事會著重研究“大而不倒”的問題和“影子銀行體系”的解決方案。

　　解決“大而不倒”的問題，提出系統重要性銀行監管規則。金融穩定理事會重點從合理評估金融機構的系統重要性、增強吸收損失能力、加大監管強度、完善風險處置機制等方面開展工作并取得進展。

　　一是識別系統重要性金融機構。認定全球系統重要性金融機構的方法已經發布并完善。巴塞爾委員會采用2013年底數據，對來自美國、英國、瑞士、巴西、中國等19個國家75家銀行的全球系統重要性進行了測算排名，確定了30家全球系統重要性銀行，分別來自美國、英國和中國等11個國家，將成為首批適用附加資本要求的銀行，即按照全球系統重要性程度計提1%~2.5%的附加資本，從2016年到2019年分步實施。

　　二是提高總損失吸收能力(TLAC)。商業銀行總損失吸收能力是指商業銀行在出現損失時以其持有的資本或特定形式的債務承擔損失的能力。金融穩定理事會提出，應要求全球系統重要性銀行在資本之外，通過將部分或全部商業銀行債務轉換為普通股或實施減記，使相關債權人通過“自救”承擔銀行倒閉帶來的損失，以避免政府救助。按照公開發布的征求意見方案，總損失吸收能力的定量要求將在16%~20%，具體根據2016年的定量測算結果確定，在此之上，如果加上2.5%的儲備資本和1%~2.5%的系統重要性銀行附加資本要求，全球系統重要性銀行總損失吸收能力要求則為19.5%~25%。在總損失吸收能力的構成中，應當至少有33%為債務。

　　三是提高監管強度。主要是在風險偏好框架、風險文化培育以及風險識別和管理方面提出更高的要求，同時提升對全球系統重要性銀行的壓力測試要求，密切關注其在極端壓力情景下的損失情況和資本缺口。

　　四是推動制定有效的處置計劃。按照二十國集團領導人達成的共識，各國須完善系統重要性金融機構的風險處置制度，明確相關部門的處置職責、工具和權力，在危機情況下保證關鍵的金融和經濟功能得以延續，提高問題機構風險處置的速度、透明度及可預見性，促其恢復正常經營或平穩、有序退出市場，避免政府救助使納稅人遭受損失。

　　五是加強跨境監管協調。在涉及全球系統重要性金融機構的跨境處置問題上，金融穩定理事會要求每家全球系統重要性銀行成立危機管理工作組(CMG)并簽訂跨境處置合作協議，成員包括母國監管當局、中央銀行、財政部門和主要東道國監管當局。危機管理工作組負責評估銀行的可處置性、審議恢復和處置計劃，并簽訂針對每家銀行的跨境處置合作協議，識別可能影響跨境處置合作的障礙。

　　解決監管真空問題，加強影子銀行監管。根據金融穩定理事會的定義，影子銀行有廣義和狹義之分。廣義的影子銀行包含所有信貸中介機構，而狹義的影子銀行則是指沒有接受適當監管的信貸中介機構。在二十國集團領導人的要求下，金融穩定理事會對影子銀行采取了雙管齊下的策略：一方面，建立了監測框架，提升監管當局跟蹤演變、識別風險和早期介入的能力。2011年以來，金融穩定理事會開展了三輪影子銀行監控測算。目前的測算覆蓋全球20個國家(地區)和所有歐盟區成員國，覆蓋全球83%的GDP和90%的金融資產。另一方面，提出了監管政策建議，包括加強并表監管和大額風險敞口管理，減少貨幣市場基金被大規模贖回的風險，加強對資產證券化業務和短期回購市場的管理等。從規模上看，2013年全球廣義影子銀行資產規模為75萬億美元，約占全球金融資產的25%、銀行體系資產的50%，全球GDP比重的120%。在全球影子銀行資產中，美國大約占了三分之一，歐洲占了三分之一，新興市場國家占了三分之一。在過去的兩年里，新興市場國家影子銀行的規模增速明顯加快。金融穩定理事會正在考慮把影子銀行體系劃分為集合類基金、貸款公司、具有融資融券功能的證券公司、擔保公司和證券化實體，進行分類統計和信息共享，并提出有針對性的監管措施。

　　解決順周期問題。巴塞爾III協議針對資本要求，建立了兩個反周期的緩沖機制：逆周期的緩沖和留存收益的緩沖，要求金融機構在經營狀況良好的時候，多提資本金，提高抗風險能力，在經濟下行期再釋放資本抵御損失。同時，推廣審慎的前瞻性動態撥備制度，實現“以豐補歉”，未雨綢繆。

　　加強對國際活躍金融機構的跨境國際監管。按照金融穩定理事會的要求，監管當局應該針對全球系統重要性銀行設立危機管理小組，加強信息溝通和危機磋商。如果銀行資產集中于母國，則采取單點處置方案，由母國監管部門牽頭來做處置工作。如果資產規模在各個國家基本相當，則采取多點處置的方式，即由幾個國家的監管部門進行聯合處置。這兩個方案都將涉及法規銜接和跨境認可等很多問題。

　　國際金融監管改革展望

　　根據2014年11月二十國集團領導人布里斯班峰會達成的共識，金融穩定理事會和巴塞爾委員會主導的國際銀行監管改革涉及三大方面：一是完善銀行監管國際規則；二是加強對各國實施監管新規則的監測和評估；三是更加注重持續監督的有效性。

　　近年來，資本監管規則日趨復雜，降低了銀行之間資本充足率的一致性和可比性，影響了市場對資本監管的信心。巴塞爾委員會近期研究提出了提高資本充足率一致性和可比性的一系列方案，目的是在維持國際標準一定程度的風險敏感性的同時，降低其復雜性，提高可比性，主要包括三方面措施：

　　一是完善監管規則。將標準法計算的資本要求作為高級法的資本底限，避免銀行利用內部模型人為降低資本要求；修訂完善信用風險、市場風險和操作風險標準法；全面評估模型方法，限制銀行自行確定模型參數的范圍；引入不具有風險敏感性的杠桿率指標作為資本充足率的補充等。同時，發布補充規定，進一步明確巴塞爾資本監管框架中規定不夠清晰的內容。

　　二是強化披露要求，提高銀行披露的風險計量和資本充足率信息的一致性，以便市場參與者能夠充分比較、評估不同銀行的資本充足水平。

　　三是持續監測差異。讓不同銀行用各自模型計算同一資產組合的資本要求并比較差異原因，加強對各國資本監管規則及其實施情況的評估，促進提高銀行資本充足率的一致性和可比性。按照各國在這方面初步達成的共識，巴塞爾委員會未來將對資本監管框架進行更全面、深入的評估修正，重點是信用風險、市場風險、操作風險、銀行賬戶利率風險等的風險加權資產計量框架改革，將對各國監管部門、銀行業實施資本管理和監管形成較大的挑戰。

　　按照二十國集團領導人峰會的要求，為確保巴塞爾III在全球得到一致和穩健的實施，巴塞爾委員會建立了巴塞爾III實施國別評估機制，先從資本充足率標準開始，主要評估各成員經濟體的資本監管規則與巴塞爾III的一致性，并將評估結論分為“符合、大體符合、大體不符合、不符合”四個等級。例如，2013年巴塞爾委員會對中國進行了為期半年的評估，結果認定為“符合”，并對中國的銀行業資本規則給予了高度評價。除資本標準外，未來的國際評估還將陸續涵蓋流動性標準、杠桿率、系統重要性銀行監管框架等其他方面。為確保其發布的相關規則的實施，并監控各國金融體系的脆弱性，金融穩定理事會也建立了國家評估和專題評估兩項機制。過去幾年間，中國銀監會先后接受了金融穩定理事會組織的薪酬機制、處置框架等專題評估，并于2014年下半年以來接受了國家評估，金融穩定理事會將于近期發布對中國的國家評估報告。

　　完善監管規則只是強化銀行監管的起點，必須強化持續監督。為此，金融穩定理事會先后發布了三份強化監管有效性的報告，提出的政策建議涉及監管目標設定、監管資源配置、監管方法改進和監管措施強化等許多方面。巴塞爾委員會正在研究資產分類和處置的審慎性、并表監管、壓力測試、銀行貸款損失撥備等方面的監管措施，將發布相關指導性文件。

　　對中國的啟示和意義

　　無論是1988年的巴塞爾協議I還是2004年的巴塞爾協議II，都是西方發達國家主導制定的金融規則。2009年初，中國成為金融穩定理事會和巴塞爾委員會的正式成員。在國際金融治理舞臺上，中國不再僅是國際規則的追隨者，還全面參與了國際金融規則的制定，成為代表新興市場的重要力量。目前，中國在金融穩定理事會有三個席位，分別由財政部、央行[微博]、銀監會參加；在巴塞爾委員會有兩個席位，分別由央行和銀監會代表。國際金融危機以來，中國深度參與了金融監管改革的重大議題設置和規則起草，并發揮了重要的作用，這些改革對于中國也有著重要的啟示和意義。

　　實施巴塞爾協議III增強了金融機構抵御風險的能力。國際金融危機期間，中國銀行業資本充足率無論在數量還是質量上都處于國際較高水平，隨著國際監管標準的普遍提升和巴塞爾協議III的全球實施，這一優勢已不明顯。在我國銀行業實施巴塞爾協議III的過程中，合理提升資本質量和資本標準，督促銀行業多渠道補充資本，對推動中國銀行業實現長期可持續發展和提高國際競爭力至關重要。同時，借鑒并用好流動性覆蓋率和凈穩定資金比例兩個國際流動性標準，將對傳統的存貸比、流動性比例指標體系構成有效的補充，有助于推動銀行業加強流動性管理，降低期限錯配，提高融資來源的穩健性。

　　加強對系統重要性銀行的監管。國際監管改革提出的系統重要性概念值得我們借鑒。在金融市場中，規模大、行業關聯度強、復雜程度高、可替代性強、國際業務占比較高的大型金融機構理應接受更為嚴格的監管。這一理念可以幫助完善當前的商業銀行分類監管實踐，改變簡單按出身劃分監管的做法，把銀行機構按系統重要性重新分類，分別適用不同的業務準入、監管和退出標準，一方面可以遏制金融機構貪大求規模的動機，建立激勵相容的發展戰略，另一方面也有利于更合理地配置有限的監管資源。

　　建立金融機構處置計劃。金融穩定理事會將危機管理劃分為“恢復”和“處置”兩個階段。恢復計劃由商業銀行制定(需經監管當局批準)并實施，目的是在銀行面臨巨大壓力的情況下，通過有效采取事前規劃的各項措施，及時恢復財務實力和生存能力，實現持續經營。處置計劃由監管當局制定并實施，包括延續金融機構承擔的關鍵金融和經濟功能、合理處理債權債務關系、保證存款人迅速得到資金返還等措施。中國的金融機構應該盡早建立恢復與處置計劃。只有通過預先確立的處置計劃，才能逐步合理地減少市場的不確定性和道德風險，允許經營失敗的銀行有序退出。在目前金融機構破產處置缺乏明確法規支持的情況下，可以通過對每家機構建立處置合約進行單獨約定。

　　加強對影子銀行監管。“影子銀行”不是中國金融體系獨有的現象，西方國家在管理類似風險的過程中有過很多經驗教訓，值得中國借鑒。本輪國際金融危機的教訓表明，為了防止監管套利，降低系統性風險，對信貸類業務監管，不應根據機構和業務表面的名稱確定監管規則，而是要看相關業務是否具有資金歸集、收益承諾、信用轉換、期限錯配、流動性錯配等“信貸中介”業務的特點，分別根據這些特點的風險特征確定監管規則。因此，不論是理財、信托產品，還是同業、互聯網金融業務，只要具有上述風險特點，且所在機構在業務失敗時要參與分擔損失，就需要明確資本損失吸收能力和流動性風險管理規則。所謂“影子銀行”業務，如果能夠建立科學配套的風險管理規則，使其脫離陰影，接受陽光監管，完全可以成為正常的金融業務，穩健成長。■

　　作者系中國銀監會國際部主任

　　(責任編輯 賈瑛瑛)