——銀行監管改革探索之九

　　王兆星

　　一般而言，銀行擠兌往往是金融危機中常見和標志性的事件，但是在本輪國際金融危機中，并沒有發生傳統商業銀行的大面積擠兌與倒閉，而是出現了被稱為“影子銀行體系”的“擠兌”與功能紊亂，特別是在雷曼公司倒閉的恐慌氣氛下，美國貨幣市場基金的“擠兌式”贖回導致了整個金融體系的劇烈震蕩和市場流動性的緊張。因此，本輪國際金融危機后，如何對影子銀行體系進行有效治理和監管，以降低其內在脆弱性來維護金融安全與穩定，就成為國際金融監管改革非常重要的議題，并出臺了一系列的監管改革措施。

　　我國沒有發達國家那樣高度復雜的金融市場和影子銀行體系，但是同樣出現了影子銀行機構和影子銀行業務，而且呈現出快速增長態勢。盡管同西方發達國家的影子銀行不能同日而語，但是鑒于金融危機展示的巨大沖擊和深刻教訓，大家在提及影子銀行時還是會談虎色變，甚至這成為有意或無意“唱空中國”的主要依據。然而，影子銀行這一業界與理論界討論的熱門話題，在我國卻缺乏一些基本的共識，進一步加劇了對影子銀行風險的擔憂。為此，筆者將從影子銀行的概念本源和現實擔憂出發，重新思考應如何界定我國影子銀行及其基本特征，探討我國影子銀行近年來快速發展的成因和應對之策。

　　對影子銀行范圍與功能的再界定

　　近年來，隨著我國經濟金融規模的不斷擴大，金融結構的不斷變化，以及融入全球進程的不斷深化，對我國影子銀行的關注已經跨越了國界，它已不再僅僅是國內經濟金融改革的重要議題，同時也成為影響全球經濟金融穩定的重要因素之一。2014年，金融穩定理事會還專門組織了針對我國影子銀行的專題評估，以期對我金融情況有更為充分、全面的了解，回應全球的關切。然而，在眾目睽睽之下，我國影子銀行仍有些霧里看花的感覺，到目前為止，關于我國影子銀行的范圍與規模仍未形成較為廣泛的共識，甚至連界定的方法論都存在較大的分歧，這也就導致了對我國影子銀行規模的估計從幾萬億元到幾十萬億元的巨大差距，甚至進一步加劇了對影子銀行不透明、不規范的擔憂。

　　其實，本輪國際金融危機后，國際社會之所以引入“影子銀行”的概念，就是希望能夠在科學界定其范圍的基礎上，通過更為有效的治理和監管，實現影子銀行的陽光化、透明化和規范化。因此，我們還需要通過更為深入的討論，尋求界定我國影子銀行的共識。我國金融結構與西方發達國家存在很大差異，因此，我們不能直接套用西方社會在總結本國金融危機教訓基礎上所界定的“影子銀行”，但是西方社會在痛定思痛中界定影子銀行背后的理念，卻是值得我們充分借鑒的。這就需要我們充分了解國際社會在界定影子銀行過程中的種種考量，知其然并知其所以然。

　　國際金融危機后，金融穩定理事會將影子銀行定義為“傳統銀行體系之外的信用中介機構和信用中介活動”，并初步確定了一套識別和界定影子銀行的方法論和統計標準，從2011年開始每年定期公布全球主要國家和地區影子銀行規模與風險特征的報告。其中，最新的報告于2014年10月發布：截至2013年底，全球影子銀行的廣義規模為75.2萬億美元，狹義規模為34.9萬億美元，其中中國影子銀行的廣義規模為3萬億美元。該報告沒有公布狹義規模的分國別數據。

　　金融穩定理事會發布的數據受到全球的廣泛關注，但并沒有形成廣泛共識。金融穩定理事會的數據統計采用了兩步走的方法，首先收集各國非銀行金融機構的資產數據，將貨幣市場基金、財務公司、對沖基金、信托公司等八類非銀行金融機構的加總數作為廣義的影子銀行規模；然后，在廣義規模的基礎上，從中剔除三種類型的機構數據：一是非信貸金融中介，如純粹的股權投資基金；二是納入審慎銀行并表監管覆蓋范圍內的非銀行信貸中介(認為其基本不存在監管套利)；三是不存在期限轉換、流動性轉換及增加杠桿率等系統性風險的非銀行信貸中介。最后得到狹義的影子銀行規模數據。

　　然而，現實中各國影子銀行的存在形態是千差萬別的，而金融穩定理事會統一的統計數據收集模板很難兼顧其多樣性。目前的模板主要參照了美歐等發達市場國家和地區的金融結構，能夠反映這些國家和地區影子銀行的主要特征與監管重點，但對其他國家的適用性不強，這也是金融穩定理事會所公布的影子銀行數據被廣泛關注但未形成廣泛共識的根本原因。金融穩定理事會對統一數據模板的缺陷也非常清楚，但要設計出既符合影子銀行一般認定原則又兼顧各國特點的差別化統計模板顯然是不現實的。實際上，現行的統計模板也是在借鑒美歐發達國家和地區監管實踐的基礎上產生的，科學準確地界定本國影子銀行是一國監管當局必須要做的功課。

　　自我國影子銀行受到廣泛關注以來，對我國影子銀行規模的測算出現了從幾萬億元到幾十萬億元多個不同的版本，不同機構所使用的界定方法截然不同，自然造就了不同統計方法下影子銀行規模的巨大差異。即便有時不同機構所公布的影子銀行規模數據比較接近，但細一分析，影子銀行概念中包含的內容卻大相徑庭。影子銀行界定方法的混亂進一步加劇了人們對影子銀行風險的擔憂，亟須找到能符合我國國情特征、抓住影子銀行核心本質、得到廣泛共識的界定方法。

　　目前，社會上已在使用的界定方法看起來紛繁復雜，但其界定思路不外乎以下三種：第一種是金融穩定理事會所使用的方法，即將八類非銀行金融機構的資產數額直接加總得到廣義影子銀行規模，2013年底我國的數據為3萬億美元，折合人民幣約20萬億元。但由于我國金融結構與發達國家的巨大差異，這種方法存在著嚴重的“水土不服”。第二種為很多投行做投資價值分析和風險判斷時所使用，其借用社會融資規模的統計方法，將剔除傳統銀行貸款和股權融資后的社會融資總余額作為影子銀行規模，只是各家機構剔除重復計算部分的不同產生一定的數據差異，得到從30萬億元到60萬億元不等的規模數據。第三種是按照監管的程度將影子銀行區分為三類，一是無監管的信貸中介，如民間借貸、第三方理財、網絡融資等；二是輕監管的信用活動，如理財、信托、財務公司貸款等；三是存在監管套利的活動，如買入返售、同業代付等同業業務。中國社科院金融研究所2014年發布的影子銀行數據即是這一類型的代表，將三類影子銀行2013年底的規模分別界定為6萬億元、15萬億元和6萬億元，總量為27萬億元。

　　這三種不同的界定思路背后是對影子銀行概念理解的不同。第一種方法雖然其初衷是識別原有監管框架沒有被監測到的系統性風險積累，但在我國特殊金融環境下，嚴重的“水土不服”并未能實現既定目標。第二種方法更多地考慮了數據的可得性，但其偏重于反映金融結構(融資結構)的變化，而不是影子銀行的風險。第三種方法抓住了監管套利這個要害，但與系統性風險監測的聯系不強。

　　在筆者看來，科學準確地界定影子銀行，應堅持問題導向，看其實質，即界定影子銀行的目的是識別原有監管框架沒有被監測到的系統性風險積累，這是本輪國際金融危機最為深刻的教訓之一，也是我們關注、界定和治理影子銀行的根本原因所在。根據這一原則，筆者認為，被界定為影子銀行的機構與業務應同時滿足三個條件：一是居于傳統銀行業務之外的信用活動；二是不被監管、較少監管或存在監管套利的信用活動；三是可能產生或通過傳染引發金融體系系統性風險的信用活動。其所以要求居于傳統銀行業務之外，是因為現有的監管框架已經較為充分地覆蓋了傳統銀行業務的風險，資本、撥備、流動性等監管要求使商業銀行具備了抵御傳統業務風險的基礎。其所以將不被監管、較少監管或存在監管套利的信用活動界定為影子銀行，其目的在于發現監管漏洞，同時也就將現有監管框架覆蓋的非銀行信貸活動，如規范的信托計劃、財務公司及金融租賃公司等非銀行金融機構的融資活動排除在影子銀行之外。其所以將可能產生或通過傳染引發金融體系系統性風險列為條件，強調的是影子銀行活動增加了金融體系的脆弱性、金融風險的傳染性及系統性，這樣就把民間借貸等沒有融資中介的融資行為排除在外，因為這些活動沒有直接增加金融體系的風險敞口。有人認為民間借貸增加了企業和其他借款人的杠桿率，如果該借款人還有銀行貸款或影子銀行融資負債，民間借貸間接上也會帶來系統性風險的積累。其實這是典型的重復計算，民間借貸帶來的杠桿率變化已經在傳統銀行或影子銀行主體的風險管理與監測中得到反映和覆蓋，如果將民間借貸劃入影子銀行，那么任何實體經濟的風險上升，如企業的銷售不暢、庫存增加等都會被計入影子銀行風險，這就會完全混淆影子銀行的合理邊界。

　　按照上述三個標準，我國影子銀行應包括：非銀行機構從事的融資擔保業務、小額貸款業務；買入返售、同業代付等創新同業業務，其本質是將實質為高風險權重的信貸資產投放記為低風險權重的同業資產，同時逃避了貸款規模管理和資本監管；具有資金池特征或提供了流動性支持的理財業務，銀行對這類理財產品具有實質性的風險敞口，但未計量反映其風險并按監管要求計提撥備和資本；實質承擔風險的委托貸款業務，近年來委托貸款快速增長，不排除部分金融機構違規將委托貸款作為信貸資產的出表工具，在規避各類管制的同時也造成了部分風險懸空。

　　界定我國影子銀行，我們沒有使用金融穩定理事會采用的從廣義到狹義的兩步法，這是因為我國的影子銀行業務不典型。西方發達國家存在細分程度很高的金融市場，有一些類型的金融機構專門從事影子銀行業務。而在我國，很多金融機構既從事傳統金融業務，也從事影子銀行業務。所以，我們不能從機構入手，簡單地將某些類金融機構的資產數額加總得到廣義的影子銀行規模，而是應從三個維度直接來界定影子銀行范圍及規模。

　　需要強調的是，界定影子銀行的目的是關注其系統性風險，但并不是所有的系統性風險都是影子銀行風險，現有的很多分析實際上將兩者混淆了。廣義的系統性風險可能產生于三個方面：一是傳統監管框架所覆蓋的金融風險，包括傳統銀行業務風險，也包括適度監管的信托、租賃、保險、證券等業務風險；二是影子銀行風險，是居于傳統監管框架覆蓋之外或監管覆蓋不足的金融體系風險；三是實體經濟風險對整個金融體系的沖擊。只有在這樣一個大的風險框架視角之下，我們才能真正科學準確地界定影子銀行范圍，既不人為地回避風險，帶來風險監測的真空；也不應過度地夸大其風險，造成認識上的混亂和不必要的恐慌。

　　最后，在界定影子銀行時我們還應客觀、全面地認識影子銀行的存在與作用。現階段，無論是金融機構還是金融機構的主管(監管)部門都不愿意本機構或本機構開展的業務被界定為影子銀行，主要是對影子銀行存有片面的認識。有兩點需要特別說明：首先，影子銀行并不是妖魔鬼怪，被納入影子銀行的機構和業務也不是過街老鼠，實際上影子銀行是金融體系的重要組成部分，是對傳統銀行體系的有益補充，在支持實體經濟發展方面也發揮了重要作用。其次，影子銀行不是高風險的代名詞，甚至有很多影子銀行業務具有很好的風險緩釋作用和風險分散作用。也就是說，一家金融機構或其開展的業務被納入了影子銀行，不是說這家機構和其業務要被取締或壓制，只意味著其被納入了正規風險監測體系的范圍，治理的重點也在于該金融機構的管理能力是否與所開展業務的風險特征相匹配，所擁有的資本和流動性儲備是否足以抵補潛在的風險，而不至于釀成系統性危機。

　　對我國影子銀行成因與風險的再認識

　　近年來，我國影子銀行之所以受到廣泛關注，最為主要的原因是其規模在迅速增長。雖然金融穩定理事會的統計方法并不完全適應我國的國情，但其總體上還是能夠反映我國影子銀行快速增長的現實。金融穩定理事會統計數據顯示，2013年底我國影子銀行規模是2009年的9倍，年均增長率高達70%，雖然前幾年有基數小的因素，但近兩年的增速仍在40%左右，需要我們認真分析其成因和背后的風險特征。

　　第一，影子銀行快速膨脹與前期的經濟刺激政策密切相關。無論是直觀的感受，還是各類統計數據反映的趨勢，都表明我國影子銀行的快速膨脹始于2010年。2009年，為應對國際金融危機的沖擊，我國政府出臺了以擴大基建投資規模為主要內容的刺激政策，及時遏制了金融恐慌的蔓延，對恢復信心和保持經濟平穩增長起到了積極作用。但同時也帶來了政府特別是地方政府融資平臺及房地產投資規模的迅速擴張，從而形成對銀行信貸和其他融資方式的巨大需求。而且，基建投資項目一旦開工，后續融資需求具有很強的剛性，銀行貸款規模受到嚴格限制后，就通過理財、信托、同業、委托貸款等各類通道業務來滿足剛性的融資需求，從而成為影子銀行業務高速發展的“第一驅動力”。

　　第二，規避管制與監管，也是影子銀行快速膨脹的重要動因。經過三十多年的改革開放，我國金融市場化程度大大提高，但仍然存在著諸多金融管制。首先，利率特別是存款利率仍然受到嚴格管制，銀行理財產品在某種程度上也是利率管制與居民追求高收益博弈的結果。其次，無論是在經濟結構調整、控制地方政府債務，還是在信貸總量控制的過程中，往往采取簡單的“一刀切”方式，這種行政命令式的做法也催生了以規避管制和套利為目的的金融創新，各類通道業務應運而生。最后，國際金融危機后更為嚴格的監管標準進一步增加了逃避監管和監管套利的動力。危機后，資本和流動性的監管要求大幅提高，以期提高銀行體系的損失吸收能力和抗風險能力，但同時也意味著規避和逃避監管的影子銀行業務可以獲取更大的不當收益。

　　第三，影子銀行的發展使金融體系變得更為復雜，透明度降低，給金融監管和宏觀調控帶來了新的挑戰。雖然我們判斷影子銀行的風險總體可控，但我們一定要清醒地認識到，影子銀行的快速發展正在深刻改變著整個金融體系的業態。影子銀行的業務鏈條將整個金融體系更為密切地聯系在一起，跨機構、跨行業和跨市場的金融風險傳染更為突出，單體金融機構的系統性風險顯著上升。對金融機構的管理者而言，風險管理不能再僅僅關注傳統的信貸風險，交易對手信用風險等非傳統的風險領域同樣需要高度關注。對監管者而言，不僅要了解單體金融機構的風險概貌，還要動態、持續地監測該金融機構在整個金融體系中的地位與作用，及時對其系統重要性作出研判并安排與其相稱的監管資源，并要不斷監測和審視系統性風險的積累程度，做好防范和化解預案。

　　第四，影子銀行的快速發展使識別、度量和管理金融風險變得更加困難。近年來，我國經濟發展進入“新常態”，經濟增長速度有所放緩，多年快速發展隱藏的深層次矛盾逐漸浮出水面，金融領域的風險也在隨之上升。然而，隨著影子銀行業務的快速發展，投融資的鏈條變得更加冗長和復雜，更多的利益相關方參與其中，過去相對簡單清晰的存貸款和投資關系轉換為相對復雜和透明度低的理財、委托、信托、資管等關系，雖然合約約定了風險的分擔機制與承擔主體，但一方面這些新生的金融產品存在著更多的合約不完備性，另一方面各利益方對合約的理解也存在著差異，再加上部分金融機構在競爭壓力下采取的不當銷售與誤導消費者行為，使得部分影子銀行業務的風險承擔主體并不清晰。有一部分金融風險處于“懸空”狀態，沒有相應的資本和撥備用于抵補潛在的風險，成為影響金融業發展的不穩定因素。特別是在“買者自負、賣者有責”的金融消費與投資理念尚未成為廣泛共識之前，影子銀行業務加劇了“剛性兌付”與“風險懸空”的矛盾，如何處理這一兩難境地是一個巨大的挑戰。

　　第五，影子銀行業務的快速增長帶來了社會總債務規模的不斷擴大，社會和企業債務杠桿水平的不斷上升。根據中國社科院的測算，2012年末我國社會總債務規模占GDP的比重達到215%，雖然總體債務水平不算太高，但增長速度較快，而且非金融企業的債務已達到GDP的113%，結構不容樂觀。影子銀行既是社會和企業債務杠桿水平不斷上升的重要推動因素，同時影子銀行風險也與傳統金融風險、實體經濟運行風險交織在一起，使我們面臨的系統性風險變得更為復雜。這也決定了，雖然不是所有系統性風險都是影子銀行風險，但防范與化解影子銀行風險，卻需要從全局、系統性的角度統籌考慮。

　　對影子銀行發展與監管的再思考

　　近年來，我國影子銀行的快速發展已經引起中央政府的高度重視，中央政府多次部署相關部門對影子銀行的成因及現狀進行研究，采取切實措施防范相關風險，引導其健康發展。2013年底國務院辦公廳還專門下發了《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》，明確了各類影子銀行主體的監督管理責任和監管協調機制，為防范影子銀行業務的潛在風險打下了堅實基礎。經過各相關部門的積極努力和大力配合，我國影子銀行風險快速積累的勢頭得到了有效遏制，部分領域的風險化解與緩釋取得積極進展。但是，我們還是應當清醒地認識到，在我國經濟下行壓力加大的大背景下，影子銀行的潛在風險仍然不容忽視，而且造就影子銀行快速增長的一些深層次因素仍然存在，影子銀行風險的反彈壓力仍然較大。要真正使我國影子銀行走向規范化、透明化、陽光化，成為健康可持續金融體系的重要組成部分，仍有很長的路要走。

　　第一，要加強我國影子銀行治理的針對性。很多人將民間借貸風險、政府融資平臺風險、房地產市場風險等實體經濟的運行風險統統歸入影子銀行風險，這樣一個無所不包的“影子銀行體系”怎么能談得上有效治理呢？有效治理需對癥下藥，引導影子銀行健康發展的首要前提是明確其在整個經濟金融體系中的定位。與西方發達國家以非銀行金融機構為主體，相對獨立的“影子銀行體系”不同，我國的影子銀行并沒有形成獨立的體系，主要由現有金融機構(包括傳統銀行、證券、保險、信托、租賃等)所從事的監管不足或監管套利的金融創新業務，加上與銀行業務聯系密切的準金融機構(如融資擔保公司、小額貸款公司等地方政府監管的機構)組成，我國的影子銀行更像是銀行和其他金融機構的“影子”，還算不得真正意義上相對獨立的“影子銀行體系”。所以，影子銀行的治理最終要落腳到對正規金融機構的管理和有效監管上來，身正才不怕影斜，從而使我國影子銀行在服務實體經濟的同時，不釀成系統性風險與危機。

　　第二，要夯實金融體系防范影子銀行風險的三大基石。我國影子銀行主要還是“金融機構的影子”這一基本特征決定了，影子銀行治理的關鍵在于及時識別、管理與隔離影子銀行風險，需要建立和鞏固防范影子銀行風險的三大基石：一是全面的風險管理能力。金融機構應建立健全全面的風險管理框架，確保其不僅覆蓋傳統業務，還要覆蓋創新業務；不僅包括表內業務，還要包括表外業務；不僅關注法人風險，還要關注并表風險。只有將各類影子銀行業務納入到金融機構自身的風險管理框架，才有可能建立影子銀行風險防范的長效機制。二是充足的損失吸收能力。要在準確計量影子銀行風險暴露的基礎上，足額計提影子銀行業務的資本與撥備，以及必要的流動性儲備，特別要注意按照“實質重于形式”的原則，識別、計量和抵補金融機構實際承擔的風險，既包括信用風險，也包括聲譽風險、流動性風險等，不能出現無人認領的“風險懸空”。三是有效的隔火墻安排。我國影子銀行雖然有很多不規范、不透明之處，但它同時也是金融體系(特別是銀行體系)分散風險、促進金融深化的有益嘗試。但銀行業是一個受到金融安全網保護的行業，所以還應在銀行與影子銀行之間設立有效的隔火墻，通過法人隔離、專營事業部、大額風險暴露限額等方式與措施，防止影子銀行風險傳染到銀行體系，這既是維護金融安全的需要，也有助于防范道德風險，維護公平競爭。

　　第三，厘清監管職責，加強監管的協調配合。有效、完整、適度的金融監管覆蓋是實現影子銀行規范化、透明化、陽光化的重要內容，在我國綜合經營分業監管的環境中，針對我國影子銀行的現實矛盾，我國影子銀行的監管框架至少應包括以下三項內容：一是建立全面覆蓋，無縫銜接的風險監測體系。這是金融監管當局的首要職責，監管當局應按照界定影子銀行的三個標準，盡快明確各類影子銀行的具體識別和統計方法，全面梳理所監管金融機構的影子銀行風險暴露，經牽頭部門匯總后，建立定期、常態化的風險監測、報告和披露制度。二是建立和完善對金融機構全面風險管理能力的動態評價機制和有效糾正機制，督促金融機構夯實風險防范的基礎，提高全面風險管理能力，健全自我約束機制，夯實防范影子銀行風險的三大基石。三是更為高效的監管協作與政策協調。影子銀行屬于典型的跨機構、跨行業、跨市場業務，因此存在著一定的木桶原理短板效應，單家監管機構的政策有時只能影響影子銀行風險的結構分布，卻很難左右總量和整個金融體系的風險暴露，需要在功能監管原則指導下，通過監管協作和政策協調，統一影子銀行業務監管規則與政策導向，形成防范和化解影子銀行風險的合力。

　　第四，要進一步深化金融改革，優化金融結構，完善金融市場。近年來，社會融資總量中銀行信貸所占的比重在逐年下降，但銀行業在金融體系中“一業獨大”的格局并未根本改變，很多傳統的銀行存貸款業務改頭換面為影子銀行業務，銀行實際承擔的風險占比并沒有減少太多。未來的金融改革，還應在規范化、透明化、陽光化的基礎上，大力發展規范化的非銀行金融機構，使“銀行的影子”真正成為相對獨立、規范透明的“影子銀行體系”，或者說非銀行金融機構體系。要加快利率市場化改革，暢通資本融資渠道，健全金融市場法規體系，強化金融消費者教育，使“買者自負、賣者有責”的金融理念深入人心，通過培育成熟、理性、多樣化的金融投資與風險承擔主體，構建多層次的金融市場與金融體系，才能真正滿足新常態下實體經濟發展轉方式、調結構中多樣化的金融需求。

　　第五，要進一步完善金融宏觀調控和金融宏觀審慎監管。綜合本文第一部分和第二部分的分析判斷，我們可以得出這樣的結論：我國影子銀行的規模和風險并沒有很多人想象和估算的那樣巨大，但影子銀行風險與傳統金融風險和實體經濟運行風險緊密地交織在一起，牽一發而動全身，需要在宏觀系統性視角之下統籌影子銀行風險的防范和化解，要與進一步完善金融宏觀調控和宏觀審慎監管更為緊密地結合在一起。行政化的調控方式和金融管制是影子銀行業務快速增長的重要原因，其規范與治理既需揚湯止沸，更要釜底抽薪。影子銀行風險也不是孤立的，需要在整個宏觀審慎監管框架中統籌施治、綜合施策。要觀大勢、管大局、管宏觀，注重系統性的金融穩定與安全，以妥善應對我們所面臨的更為復雜和更為多變的經濟金融環境。■

　　作者系中國銀監會副主席