中國人民銀行副行長 潘功勝

　　基礎設施是城鎮化健康發展的重要支撐。與發達國家一二百年的城鎮化過程相比，我國城鎮化起點低、發展快，人口轉移規模大，需要在基礎設施、公共服務等方面進行大量投資。根據世界銀行[微博]前幾年的調查，發展中國家城市基礎設施投資占GDP的比例平均為4%，我國“十五”時期是2.9%，如果2010～2020年GDP年均增長7%～8%，城市基礎設施投資占GDP比例為3%，資金需求總量將十分龐大，有關市場機構對此也有不同程度的估算。如此巨大的資金需求，單靠財政投入顯然難以滿足，需要借助金融市場，建立一個規范可持續的融資機制，廣泛利用社會資金參與城市基礎設施建設。

　　城市基礎設施融資機制有效性的內涵

　　城市基礎設施改善與融資可得性是一個相互影響的過程。一方面，城鎮化發展中需要大量可持續的基礎設施融資，另一方面，這一過程中逐步產生的“紅利效應”——土地、房產增值、使用者付費增多，以及經濟繁榮帶來的一般稅收增長，也能夠為城市基礎設施融資提供未來收入基礎。從城市基礎設施改善與融資可得性相互增強的關系出發，以下三方面可作為城市基礎設施融資機制有效性的衡量標準。

　　一是融資效率上的激勵相容。經濟學上的激勵相容是指外部制度設計要與執行者的自我激勵相一致。具體到城市基礎設施融資，主要是兩條：一是事權主體與融資主體應盡可能保持一致，即誰花錢、誰借錢、誰償還，這樣融資主體的融資可得性和償債激勵就能保持一致，就會形成舉債的自我約束；相反，如果事權主體和融資主體分離，比如目前的平臺負債、政府花錢模式，融資主體的激勵和約束就會分離，作為城鎮化事權主體的地方政府就傾向于過度負債。二是事權與償債資金來源保持一致，即城市基礎設施融資的償債來源主要依靠自身“紅利”的釋放，比如公共服務改善帶來的產業、人口集聚和土地增值等，這樣融資可得性就能和公共服務的改善掛鉤。比如財產稅(房地產稅)作為國外市政債的一項重要償債資金，其稅源多少就直接與城市基礎設施及公共服務改善程度有關，這樣理論上地方政府就會盡可能將市政債資金用于改善當地公共服務。除財產稅外，一部分具有使用者付費功能的(供水、供電等)公共事業之所以由社會資本提供資金，同樣是基于稅源(收入來源)和事權改善相一致的激勵相容原則。

　　二是融資成本負擔上的代際公平。城市化領域涉及的大量的基礎設施和公共服務事權，大都具有一次建成、長期使用的特點，客觀上容易產生“前人栽樹、后人乘涼”的代際負擔不公問題，這類問題在以往主要通過稅收為城鎮化建設融資的做法下尤為突出，金融機制特別是資本市場長期融資機制一定程度上能夠解決這一問題，即借助長期負債能夠將城鎮化的未來收益提前到當前使用，將來逐漸償還。但如果預算制度不支持資本市場的長期融資機制，則仍可能產生扭曲。比如我國目前地方財政就并不編制獨立的跨年度資本預算，預算制度上可能導致“新官不理舊賬”的行為，資本市場本應具備的財務負擔代際分攤功能就會難以發揮。

　　三是融資風險外部性的有效隔離。任何金融市場融資機制都會產生一定的外部性風險，長期融資由于未來現金流的不確定性更是如此。城鎮化融資既具有長期融資可能帶來的期限錯配風險，同時由于其融資主體(地方政府)的特殊性，外部性風險也更大。如果沒有必要的制度約束，地方政府融資風險的外部性就很容易轉化為債務主體的預算軟約束。經濟學上解決外部性問題主要是通過必要的機制設計，實現外部性的內部化，比如環境外部性問題的解決，很大程度上就依賴了總量控制下的配額交易，使環境惡化這一外部性風險有效轉化為環境主體的內部成本。財政聯邦制國家實行的地方政府破產或類似制度，同樣是有效的外部性風險內部化機制，我國目前地方政府不能負債的法律限制，主要也是基于對風險外部性的擔心。未來城鎮化過程中城市基礎設施融資機制的安排，同樣需要借鑒類似機制有效隔離外部風險。

　　現有城市基礎設施融資模式發揮了積極作用

　　我國城市基礎設施建設的資金籌措方式，是隨著經濟金融體制改革逐步變化的。從1979年開始，國家在基本建設投資領域實行財政撥款改為銀行貸款的試點，1985年試點全面推開，城鎮基礎設施建設也開始向銀行貸款，如國際組織貸款和國債項目轉貸地方等，一些城市也向市民集資用于道路交通等市政基礎設施建設。上世紀90年代分稅制改革和政策性銀行設立，進一步推動了城市基礎設施融資的市場化。在分稅制體制下，地方政府稅收收入趨于穩定，相對獨立的信用基礎逐漸形成，開始有條件利用自身信用支持市政建設。事實上，無論是當時對國家開發銀行“兩基一支”貸款提供財政貼息或風險兜底，還是其后的“打捆貸款”、綜合開發貸款等“銀政合作”，都是地方政府信用與銀行貸款結合的不同形式，既反映了城市基礎設施兼具公共產品和使用者付費的雙重屬性，也是當時財政和金融體制下市政建設資金籌集的一種市場選擇。同樣，近年來迅速興起的“土地財政+平臺負債”融資模式，盡管在具體形式和還款來源上有所不同，但本質上仍是地方政府信用和市場化融資相結合的產物。

　　經過多年改革，目前城市基礎設施融資已大大突破了傳統的財政投入模式，或多或少借鑒了國際上市政債、公私合作、資產證券化等通行做法，城投債等債券發行也逐漸增多，融資的公開性和市場約束有了增強。資金使用效果上，城市基礎設施投資也快速增長，供給能力明顯改善，不僅成為拉動投資穩定內需的重要力量，也促進了全社會生產、消費、投資活動的便利化，提升了整體經濟運行效率，基礎設施改善的正外部性正不斷顯現。同時盡管融資平臺等地方政府性債務增長較快，但整體風險仍然可控。目前包括中央政府、地方政府以及融資平臺在內的政府性債務占GDP比例在國際上仍處于較低水平，并且融資平臺形成的債務，主要用于投資性而非消費性支出，相應形成的資產對債務有一定自償能力。

　　現行融資模式存在的主要問題

　　盡管現行城市基礎設施融資模式發揮了重要作用，但也不應忽視其存在的缺陷。首先，目前地方政府一方面具有較強的融資動機，另一方面受預算法限制又不能直接負債，債務主體(融資平臺)和資金使用主體(地方政府)脫節，相應弱化了地方政府的償債責任，容易導致過度負債。其次，盡管用土地未來增值收益融資在方向上并無不妥，但在利用方式上仍顯單一，僅通過“招拍掛”將土地未來增值收益一次性歸入當期政府，缺乏財產稅、土地出租等漸進利用方式，既容易導致土地城鎮化快于人口城鎮化的粗放型擴張，也會助長高地價、高房價以及“新官不理舊賬”等短期行為；同時土地增值收益分配也不盡合理，一方面償債來源過度依賴土地出讓金，另一方面失地農民社會保障等長期利益補償還需加強。再次，財政制度特別是預算制度不健全，地方財政沒有有效分離經常預算和資本預算，既難以落實償債責任，也可能導致資本支出擠占經常性支出，不利于增強地方政府融資的財政紀律約束。最后，在上述體制機制障礙的制約下，融資行為不夠規范和透明，融資平臺多頭負債、交叉擔保、土地經營權重復抵押等現象時有發生。

　　市政債等是國際上廣泛應用的基礎設施融資方式

　　早期公共財政理論認為，城市基礎設施等公共品在消費上不具有排他性，生產上不具有競爭性，是典型的市場失靈領域，需要由政府提供。但隨著城鎮化發展加快對公共服務需求的日益增多，財政負擔日益沉重且資金使用效率不高的矛盾逐漸突出；同時隨著技術進步，公共品消費主體的有效識別問題也得到緩解，使用者付費成為可能。這一過程中不僅市政債等資本市場融資工具開始流行，而且公共服務領域的公私合作(PublicPrivate Partnership, PPP)也不斷涌現。

　　從歷史上看，市政債和城鎮化進程關系較為密切。美國南北戰爭后到第一次世界大戰結束這段時期，城鎮化快速發展，市政債發行規模超過國債。上世紀50～70年代，日本經濟高速增長推動城鎮化快速發展，這一時期地方債也大量發行。巴西、墨西哥、阿根廷等國市政債發行有過一些挫折，但經過上世紀80年代末的財政整治，違約風險大大下降。90年代以來，俄羅斯、波蘭、匈牙利、捷克等轉軌國家也大量發行市政債支持基礎設施建設。據世界銀行統計，目前市政債或類似地方債占全球債券總額的9%，占政府債券的35%。大國經濟體中，無論是財政聯邦制還是單一制國家，市政債或類似地方債都在城市建設中得到廣泛運用。

　　市政債的廣泛應用并非偶然。首先，市政債通常由地方政府特別是城市政府發行，并主要用財產稅、消費稅、營業稅，以及使用者付費等與城鎮化關系較為密切的收入償還，負債主體和事權主體一致，資金來源和使用一致，地方政府本身就有改善公共服務支撐市政債可持續發行的動機。其次，市政債是公開市場的融資行為，相應的信息披露、發行成本等市場約束更強。這方面尤其值得一提的，是市政債的投資者結構。除金融機構等一般債券投資者外，不少國家通過稅收優惠等政策，鼓勵當地居民投資當地市政債項目。以美國為例，2012年末市政債投資者中居民占比高達44.6%，共同基金為第二大持有人，占比為28.6%，而共同基金持有比例相當一部分也來自居民。這一投資者結構有利于發揮當地居民熟悉當地市政項目的信息優勢，并在一定程度上能監督資金使用。三是市政債與基礎設施一次建成長期使用的特點較為適應，不少國家市政債發行期限長達20年以上，既能較好地滿足城鎮化建設的長期資金需求，也能在較長時間內分攤財務成本。四是市政債負債主體是地方政府或其授權公營機構，有利于通過規則管理、審議監督等方式，強化上級政府對下級政府的財政紀律約束，其中財政聯邦制國家還有地方政府破產機制，單一制國家也大都有地方財政責任法等類似機制。

　　除市政債外，城市基礎設施融資還廣泛采用公私合作方式(PPP)吸收社會資本。這一方式興起于上世紀80～90年代發達國家和轉軌國家的民營化浪潮，并對引入社會資金和提升基礎設施建設運營效率發揮了重要作用。從國際經驗看，成功的公私合作須具備一定條件：一是要清晰界定并有效保護私人產權；二是公私之間以及私人投資者之間要有一個公平競爭環境；三是公私合作形式應多樣化以適應不同領域、不同投資主體需求。

　　具體到不同國家城市基礎設施融資方式的選擇，主要與其財政體制和金融體系結構有關。德國、法國、日本等單一制國家，實行的是集權制的分稅，地方政府財權相對較小，同時金融體系中銀行作用較大，地方政府經常向銀行貸款彌補資本性支出不足，市政債發行規模較小且通常由銀行擔保發行，其中一部分市政債也源于銀行貸款的證券化。相反，美國等財政聯邦制國家地方政府財權相對較大，同時金融市場也較為發達，市政債的作用更為突出。2012年末美國市政債余額高達37145億美元，高于州及以下政府未清償貸款余額，占全部債券余額的比重為9.73%，規模僅次于國債、公司債，和資產支持證券大體相當。除不同國家有所差異外，一國不同層級政府的融資方式也有不同，低層級政府信用等級較低，主要依靠稅收、轉移支付、使用者付費等內源資金，外源融資也主要是向銀行借款；信用等級較高的市、州政府則主要通過公開市場發債融資。

　　完善我國城市基礎設施融資模式

　　未來一個時期，在推進以公共服務均等化為核心的新型城鎮化戰略下，一方面城市基礎設施建設融資需求巨大，另一方面又面臨融資成本上升、償債能力因經濟增速放緩等因素帶來的資金供給挑戰。這一背景下現有融資模式的弊端會逐漸暴露，可持續性也值得關注，需要加快改革推進創新，促進形成一個運作規范、層次多元、風險可控的城市基礎設施融資機制，逐步以“地方稅+市政債”或類似機制，規范目前的“土地財政+平臺貸款”模式。  

　　考慮到預算法修改要經過一系列法律程序，財產稅等地方稅的推廣和積累也要有一個過程，短期內“地方稅+市政債”機制難以一步到位，現階段可在穩步推動新機制建立的同時，側重擴大地方政府(包括市級政府)自主發債試點，也可按規范的市政債要求，通過改造城投債、市政項目收益資產證券化等途徑，為市政建設提供資金。

　　在擴大城市基礎設施融資渠道的同時，關鍵是加快配套改革，增強償債能力和債務約束，防范潛在風險。一是致力于增強地方政府的償債激勵，可將自主發債權、地方稅擴權、平臺貸款證券化等試點，與地方政府性債務透明度建設和風險掛鉤；二是積極研究探索土地流轉制度改革，用好土地這一城鎮化過程中最具增值潛力的資源，形成城市基礎設施建設、公共服務水平提高和土地增值收入增加相互促進、良性循環的正向激勵機制。三是結合新一輪財稅體制改革，加快培育財產稅、資源稅等相對穩定的地方新稅源，減少對土地出讓金的過度依賴，促進形成穩定、規范的地方政府性債務償還資金來源。四是強化風險約束。在財政紀律約束上，以地方政府性債務審計為契機，逐步建立包括跨年度資本預算在內的全口徑預算制度，明確地方財政經常性和資本性收支的界限，編制完整的資產負債表予以公布，并在基礎上探索建立地方政府轄區財政責任制度；在市場約束上，以強化地方政府財務信息披露為抓手，完善評級制度，引入非商業性專業機構評估地方政府資產負債狀況；在民意約束上，可借鑒國際經驗，通過減免投資收益所得稅等措施，鼓勵當地居民對當地市政項目融資，既有利于增強地方政府的償債責任，也有利于拓寬居民財產性收入渠道。五是加快對民間資本開放交通、教育、醫療、水電氣等公共服務領域，推進資源和公共品價格改革，有效保護私人者投資者權益，探索城市基礎設施建設領域多種形式的公私合作，鼓勵政府購買公共服務，調動多方積極性增強城市基礎設施供給力�！�

　　(責任編輯 趙雪芳)