強化金融消費者保護

　　——國際金融監管改革系列談之十

　　中國銀監會副主席 巴塞爾銀行監管委員會委員  王兆星

　　本輪國際金融危機后，金融消費者保護作為國際金融監管改革的重要內容受到空前重視和強化。在二十國集團的倡議下，經合組織牽頭制定并發布了金融消費者保護的10條高級原則；世界銀行[微博]推出了金融消費者保護的39條良好實踐標準；金融穩定委員會(FSB)在梳理各國金融消費者保護實踐基礎上，發出了一系列加強和改進金融消費者保護的倡議。實踐層面，在認真總結和吸取金融危機教訓的基礎上，部分發達國家對金融監管框架進行了重大調整，美國成立了消費者金融保護局(CFPB)，英國則將金融監管架構重組為金融審慎監管局(PRA)和金融行為監管局(FCA)的“雙峰”模式，通過設立獨立的行為監管機構強化金融消費者保護。對于包括我國在內的發展中國家而言，如何應對危機后出現的這一新趨勢，找準金融消費者保護的定位，處理好金融消費者保護與金融審慎監管的關系，在維護金融安全與穩定的同時，提高金融市場效率和支持實體經濟力度，促進社會與金融的和諧發展，無疑具有非常重大的現實意義。本文將從回顧全球金融消費者保護實踐入手，探討本輪監管改革加強金融消費者保護的深層次原因、主要舉措與趨勢，以及未來面臨的困難與挑戰。

　　金融消費者保護的內涵與外延

　　金融消費者是一個非常寬泛的概念，在全球范圍內并沒有統一的定義，在各國的監管實踐中，形成了廣義和狹義之分。廣義的金融消費者泛指所有接受金融服務與產品的個人、家庭和企業；而狹義的金融消費者特指接受金融服務與產品的個人和家庭。多數國家的金融消費者保護針對的是狹義的金融消費者，因為個人和家庭往往在金融交易中處于弱勢地位，其獲取信息和理解信息，做出風險判斷與識別的能力要遠遠低于金融服務與產品的提供者及企業，容易遭受金融欺詐和誤導。但也有國家和地區將小企業納入了金融消費者保護的范圍，允許將小企業視同為個人或家庭，享受各類金融消費者保護政策和相關安排。本文的討論將主要針對狹義的個人和家庭金融消費者。

　　至于金融服務與產品具體包括哪些內容又有廣義與狹義之分。狹義的金融服務與產品特指消費金融，即個人和家庭在進行消費或準備消費過程中“購買”的金融服務，包括支付結算服務、存款服務、財富管理、銀行卡服務、按揭貸款服務、養老金賬戶服務、個人或家庭保險服務等等，但不包括證券投資、商業貸款等與投資相關的金融服務與產品。而廣義的金融服務與產品除消費金融外，還包括投資和與投資相關的融資服務。絕大多數國家的金融消費者保護都是針對消費金融服務與產品進行監管，這也是美國設立消費者金融保護局而不是金融消費者保護局的根本原因。本文的討論也主要圍繞消費金融展開，而將其他金融服務與產品納入投資者保護的范疇。

　　加強金融消費者保護的主要背景與原因

　　國際金融危機爆發以來，各國政府、金融監管當局及國際社會普遍開始重視對金融消費者的保護，其主要背景和原因如下。

　　第一，金融消費者遭受欺詐和損失，嚴重損害了公眾對金融體系的信心。金融消費者保護與金融危機的爆發并沒有直接的聯系，并不是因為缺乏對金融消費者的保護導致了金融危機，但是如果繼續忽視金融消費者保護，我們就很難走出危機的陰影。金融危機嚴重打擊了金融消費者的信心，金融機構及其營銷人員在危機前為了獲得高額利潤和薪酬，對金融消費者，特別是按揭貸款提供過程中的誤導甚至欺詐，是造成個人和家庭過度負債的重要原因。房地產泡沫破滅后，按揭貸款的借款人也遭受了重大損失，同時破滅的是消費者對金融體系的信任與信心。要擺脫危機影響，除了改善金融審慎監管，提高金融機構防控風險能力外，必須加強對消費者的保護，重建金融消費者的信任與信心。

　　第二，金融產品日益復雜和不透明使金融消費者難以判斷風險和保護自己。金融危機前，長期的流動性泛濫刺激了過度的金融創新，一些復雜的金融產品進入零售市場，被出售給個人和家庭消費者，帶來兩個直接的后果：一是金融機構將部分風險暴露不恰當地轉移給了金融消費者，例如可變利率混合按揭產品，使消費者在并未完全理解相關風險的情況下承擔了在傳統按揭產品中本應由金融機構承擔的利率波動風險。二是個人和家庭的過度負債，特別是在證券化盛行的“發起—分銷”模式下，金融機構大幅降低貸款標準，設計了很多還款方式前輕后重的按揭產品，使很多原本不具備貸款條件的家庭獲得了按揭貸款，其債務水平超過了負擔能力。零售市場的過度金融創新不僅給金融安全與穩定帶來威脅，還使購買了不當金融產品的金融消費者的生活變得更為糟糕，一方面侵蝕了公眾對金融的信心，另一方面帶來了嚴重的社會問題。

　　第三，監管真空、監管滯后以及審慎監管與保護金融消費者存在利益沖突，使金融消費者難以得到有效保護。在《多德—弗蘭克法案》頒布前，美國有七家監管機構負有不同領域的金融消費者保護職責。多龍治水一方面引發嚴重的監管套利，同時又存在誰都不管的監管真空。例如在次貸市場中，沒有任何機構對按揭經紀人進行監管，也沒有任何信息披露和相關風險提示的監管標準，使得按揭經紀人可以隨意對按揭貸款產品進行打包重組，設計出各種復雜的證券化產品，分銷給對相關風險一無所知或無法充分理解的金融消費者。危機表明，美國對證券化市場和衍生品市場中的非銀行機構的監管存在比較明顯的監管真空，同樣損害了金融消費者利益。盡管審慎監管與金融消費者保護在大部分領域是相互補充和互為促進的，但有些領域的利益沖突是客觀存在的，危機前兩者的職責劃分不清，協調機制不暢造成監管機構有可能為保全金融機構的利益而犧牲消費者的權益。

　　第四，現行的金融法律法規及監管制度框架，不足以更好地保護金融消費者。西方發達國家的金融消費者保護法規體系經過多年的實踐已相對完善，但危機仍然暴露出其存在著諸多缺陷。突出表現之一是，缺乏對金融機構激勵機制的信息披露要求，使金融消費者不能準確洞察相關銷售行為背后的激勵動機，被誤導的可能性增加。此外，在監管安排上，發達國家主張金融消費者保護應主要采用被動的事后監管方式，主要依靠制定信息披露標準，要求金融機構按照相關標準向消費者披露信息、提示風險。危機表明，這種被動的事后監管方式的效率和效果值得商榷，當金融機構的不當經營行為被發現時，往往已經出現了大量金融消費者被侵害的現象，給金融消費者已經造成重大損失，進而影響公眾對金融的信心與信任。

　　第五，金融市場的快速發展和新技術的應用，以及加快擴大金融服務覆蓋范圍都給金融消費者保護帶來新的困難和要求。根據世界銀行的統計，本輪金融危機前，全球每年大約有1500萬新的消費者成為金融服務的對象。此外，互聯網和通信技術的廣泛應用顯著改變了金融服務的存在形態，特別在非洲等低收入國家，很多消費者通過手機銀行和移動支付等互聯網金融方式接觸金融服務，金融消費者面臨的金融風險與傳統模式有很大不同。然而，金融消費者教育建設工作嚴重滯后，金融消費者對所購買的金融服務與產品缺乏基本的了解。特別是首次接受金融服務的消費者，從手機銀行到按揭貸款合同，對其中隱含的風險和可能承擔的責任與損失一無所知，極易遭受金融誤導和欺詐。除了對正規金融體系的消費者進行教育和金融知識普及外，金融消費者教育工作還應承擔更為廣泛的職責。根據世界銀行的估計，全球還有27億勞動人口無法或不愿接受正規金融體系的金融服務，而依賴于地下金融甚至高利貸提供的金融服務。因為監管當局提供的其他金融消費者保護措施只針對正規金融體系，使受監管的金融機構公平公正對待消費者。因此，金融消費者教育還需要讓更廣泛的社會公眾了解和信任正規金融體系，擴大正規金融服務的覆蓋范圍。

　　加強金融消費者保護的重要進展與探索

　　2011年10月，在二十國集團的倡議下，經合組織制定并發布了金融消費者保護的10條高級原則，提出金融消費者保護應成為有效金融監管的重要組成部分，各國應建立金融消費者保護的法律和監管框架，指定明確的監管主體，建立有效的消費者投訴處理和賠償機制，明確金融機構保護消費者權益的第一責任，通過提高金融機構信息披露、透明度要求和促進競爭政策，以及持續廣泛的金融教育和金融知識普及，實現公平公正對待金融消費者，保護消費者信息和隱私安全，防范金融欺詐和誤導消費者等目標。同年，金融穩定理事會(FSB)從金融穩定的視角提出了加強金融消費者保護的若干倡議。2012年6月，世界銀行在總結各國實踐的基礎上，發布了有效金融消費者保護的39條良好實踐標準。各國的監管實踐也明顯加快了金融消費者保護機制的探索步伐，從中可以看出，金融危機后，金融消費者保護機制建設呈現出六大趨勢：

　　第一，進一步明確金融消費者保護的組織框架和職責。金融穩定理事會、世界銀行和經合組織都主張要重新梳理金融消費者保護的組織框架，建立清晰明確的職責安排，負責金融消費者保護的監管機構應具有足夠的權威、能力、工具、資源和合理的激勵機制與治理安排，確保對消費者金融市場實施有效和高效的金融監管。三家國際機構均認為，由于對非正規金融體系的監管在實踐中很難奏效，金融消費者保護應主要針對正規金融體系，因此金融消費者保護的組織框架應著重處理好與金融審慎監管的關系。從全球范圍看，具體的組織框架存在三種模式：一是“雙峰”模式，分設獨立的金融審慎監管當局和金融消費者保護監管當局，由后者全面負責或牽頭負責金融消費者保護職責。金融危機前，澳大利亞和加拿大分別在1998年和2001年采用了這一模式，危機后，美國和英國進行了類似的改革。二是綜合監管模式，只設立一家監管當局，同時負責金融審慎監管職責和金融消費者保護職責，但在監管當局內部設立分別負責審慎監管和消費者保護的部門，我國香港金管局就是這一模式。三是分業監管模式，即負責銀行、證券、保險的審慎監管當局分別負責不同行業的金融消費者保護職責，我國內地屬于這一模式的典型代表。三種模式各有利弊，三家國際機構也沒有傾向性的意見。從監管實踐來看，多數國家還處于觀望階段，哪種模式更為有效尚無定論。

　　第二，在加強信息披露和風險提示的基礎上，強化金融消費者保護的事前干預機制。英國金融行為監管局提出將采用更為主動、干預式的監管方式實施金融行為監管，在金融產品與服務的早期階段，而不是等到銷售給金融消費者時，就對金融產品的設計、分銷渠道及激勵安排等有可能損害消費者權益的方面進行評判，提早阻止對金融消費者的權益損害。這一監管方式得到了金融穩定理事會的贊同，認為主動的干預式監管有助于消除侵害金融消費者權益的根源，使不恰當的金融產品、商業模式和激勵安排盡早得到糾正。但同時，金融穩定理事會也認為強化信息披露和風險提示仍然是金融消費者保護的基礎，特別是要加強相關激勵安排的信息披露，便于消費者在獲得更全面信息的基礎上理性做出消費決策。對于一些長期金融合約，還應設置“冷靜期”，允許消費者在“冷靜期”內無成本或低成本地撤銷金融合約。監管當局還應通過金融機構的自我評估報告、“微服私訪”、監管檢查、投訴分析和消費者調查等監管工具確保各類信息披露標準和風險提示要求得到有效執行。

　　第三，建立更加審慎的按揭信貸標準。審慎的負責任的按揭信貸標準既是出于審慎監管維護金融安全的考慮，同時也是保護金融消費者權益的必然要求。金融穩定理事會認為應通過有效監管避免個人和家庭的過度負債。首先，金融機構應全面評判消費者的借款能力；其次，在保護個人隱私和信息安全的基礎上，提高征信體系的準確性和及時性；再次，按揭和信用卡服務過程中的銷售誤導應被嚴格禁止；最后，某些國家使用的審慎監管工具，如貸款抵押率(LTV)、還款收入比等同時也是保護消費者避免過度負債侵害的有效手段。

　　第四，明確金融機構是加強金融消費者保護的第一責任人，并要求納入金融機構的發展戰略與機構文化中。巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織和國際保險監督官協會的聯合論壇認為，加強金融消費者保護符合金融機構的長遠利益，避免金融產品與服務的銷售誤導有助于防范三類風險：一是法律風險，消費者的聯合訴訟和監管當局的處罰會直接給金融機構帶來賠償和罰金損失；二是短期的流動性風險和長期的清償性風險，金融消費者如果感到受到不公正待遇而選擇抵制某家金融機構將帶來上述風險；三是聲譽風險甚至是系統性風險，侵害消費者權益的聲譽會迅速蔓延至其他業務領域，甚至整個金融體系。因此，金融機構必須采取切實措施，將公平公正對待金融消費者納入其發展戰略與長期文化建設之中，避免銷售誤導，努力做到所提供的金融產品與服務符合金融消費者的實際需要。

　　第五，建立和完善金融消費者權益保護爭議處理機制。在金融穩定理事會和世界銀行的改革倡議中，均提到了在英語國家被稱為“申訴專員(Ombudsman)”的獨立的第三方爭議處理機制安排，這一機制安排在西方市場經濟國家已有多年的歷史，在本輪監管改革中逐漸上升為全球共識。獨立的第三方爭議處理機構在英國、美國、澳大利亞、印度等英語國家被稱為“申訴專員”，而歐洲則使用了“消費者中心網絡”，在亞洲，新加坡和日本將其稱為“爭議處理中心”。無論叫什么名稱，其都具有三個明顯特征：一是由監管當局(如英國的FCA或美國的CFPB)制定消費者爭議處理標準和程序，并指定一個或多個(如按行業劃分為銀行、證券、保險，或按照產品類型進行劃分)第三方爭議處理機構接受金融消費者的投訴，按照上述標準和程序提出爭議處理意見。二是爭議處理機構具有高度獨立的地位，站在保護金融消費者權益的角度而不是保護金融機構的立場，對爭議做出獨立的判決，并且一般不對消費者收取費用。三是爭議處理機構做出的判決對于金融機構具有約束力，法律規定或監管當局要求金融機構必須執行爭議處理機構做出的判決，但對金融消費者沒有強制力，金融消費者如果不滿意其做出的判決，可以再通過司法途徑進行訴訟。獨立的第三方爭議處理機制具有三個明顯的優勢：一是大大減少了監管資源占用，使監管當局能夠專注于法規標準完善和系統性問題的研究；二是金融消費者的爭議處理成本大大降低；三是司法體系的負擔顯著下降。

　　第六，加強金融消費者的金融知識與金融風險教育。從國際監管改革機構的倡議和各國的金融實踐看，金融消費者教育要取得良好效果，應具備以下幾方面的要素。首先，金融消費者教育的覆蓋范圍既要包括已經接受金融服務的消費者，也要包括尚未獲得正規金融體系服務的潛在消費者，提高公眾對正規金融體系的了解和信任程度是加強金融消費者教育的最終目標。第二，金融消費者教育的各個參與機構與部門應建立有效的溝通協調機制，世界銀行建議指定一個政府部門(如財政部)、央行或者監管當局承擔牽頭或協調職責。第三，金融消費者教育應根據一國的具體金融環境、公眾金融知識水平和消費者保護現狀制定長遠規劃，特別要根據不同年齡群體不同的金融需要進行金融知識普及。第四，應通過家庭調查等方式動態了解公眾的金融知識水平，建立金融消費者教育效果的動態評價機制。金融消費者教育的負責部門應建立與不同的消費者群體、行業協會和金融機構穩定的溝通渠道，了解金融消費者的需要和期望，不斷完善金融消費者教育方案。

　　面臨的困難和挑戰

　　危機后，加強金融消費者保護的趨勢是政治、經濟、社會多重因素共同作用的結果，美國和英國設立專司金融消費者保護的獨立監管機構使得國際社會對金融消費者保護的重視程度空前提高，但最終的監管改革措施能夠取得什么樣的效果仍有待觀察，其中以下幾方面的問題仍需要我們高度關注。

　　第一，如何處理金融消費者保護與金融審慎監管的關系。金融消費者保護和金融審慎監管都是對正規金融體系進行的外部干預，因此無論是設立單獨的金融消費者保護機構，還是在原有監管機構內部設立專司金融消費者保護的部門，都會涉及兩者的協調配合問題。首先，兩種不同性質的監管需要在監管目標上進行協調。金融消費者保護和金融審慎監管在有些領域的目標是一致的，如督促金融機構改進公司治理，既是審慎監管防范風險的需要，也是金融消費者保護將各類行為規范落地的前提條件。但有些領域又存在著利益沖突，處理好利益沖突是兩者協調配合的關鍵所在。從主要國家的監管實踐看，加拿大和印度成立了專門的協調委員會調解兩者之間的利益沖突，而英國和美國則賦予了審慎監管當局對金融消費者保護政策的否決權。在未將金融消費者保護和金融審慎監管職責分開的國家，也要面對如何設置監管目標優先順序的現實矛盾。其次，金融消費者保護當局與金融審慎監管當局還應建立持續高效的信息共享機制和重大政策的溝通協調機制，高效節約地使用監管資源，降低金融機構負擔的監管成本，畢竟這些成本最終會轉嫁給金融消費者。

　　第二，金融消費者保護仍缺乏全球統一標準。盡管經合組織發布了金融消費者保護的10條高級原則，但這些原則還相當寬泛，很難具體指導各國的監管實踐。世界銀行制定的39條良好標準雖然具有一定的操作性，但并沒有得到各國的普遍認可，其權威性不足。國際上也沒有權威的國際組織負責各國的政策協調和研究制定統一的監管標準。金融穩定理事會提議由2003年設立的金融消費者保護和教育國際論壇(FinCoNet)承擔起這一職責，但該組織目前仍由加拿大金融消費者保護局提供秘書處服務，成員國的覆蓋范圍也非常有限，能否承擔起這一重任仍有很大不確定性。從本輪金融監管改革的經驗看，強有力的國際組織，特別是標準制定機構是加快推動相關改革的重要因素，在金融消費者保護領域其相關進展顯然比較滯后。

　　第三，科學合理、清晰直觀的金融消費者保護效果評價體系缺失成為制約加大金融消費者保護投入的主要因素。任何改革都要作成本收益分析，只有能夠看到金融消費者保護獲得的直接顯著的成果，各國才能堅定加大投入的決心。世界銀行也充分意識到，目前的金融消費者保護工作還欠缺對各國消費者保護水平進行評價的理論框架、衡量標準和指標體系，當前加強金融消費者保護的趨勢還缺乏長期持續的動力。

　　第四，對是否設立獨立的金融消費者保護監管機構仍有較大爭議。以美國為例，美國雖然成立了專門的金融消費者保護機構，但并不是所有人都贊同這一模式，在政治領域，民主黨支持，共和黨反對；在金融領域，財政部支持，美聯儲反對。在理論界和學界，分歧同樣廣泛存在。“雙峰”監管模式的提出者邁克·泰勒主張，分設金融審慎監管當局和金融消費者保護監管當局。但也有很多學者認為，設立單獨的金融消費者保護機構并不能保證其對金融消費者的保護比原有的機構做得更好，但會顯著加大金融機構負擔的監管成本，和不可避免的更大的協調成本，這些成本最終都會由金融消費者承擔，反而損害消費者利益。這些學者認為，當前成立專門的金融消費者保護機構只是迫于社會壓力的政治秀，并沒有持續存在的經濟理由。這些爭議仍有待于實踐的進一步檢驗。

　　第五，不同發展水平的國家與地區，金融消費者保護監管建設面臨不同的重點和矛盾。盡管是否應當設立獨立的金融消費者保護監管機構存在爭議，但是金融危機暴露的金融消費者保護的諸多缺陷是客觀存在的，需要在今后的改革中有針對性地加以彌補和完善。但是，不同發展水平的國家與地區所面臨的主要矛盾各不相同：對于發達市場國家而言，突出問題主要表現為過于復雜的金融產品帶來的消費誤導和按揭信貸市場的消費者過度負債。對于包括我國在內的新興市場國家，完善金融消費者保護的主要工作應集中在填補監管框架中的薄弱甚至空白領域，如高效的金融消費者爭議處理機制。而對于低收入國家，更多的工作應放在消費者教育和正規金融體系建設上，增強公眾對正規金融體系的了解和信任，擴大金融服務的覆蓋范圍。■(全文完)

　　結束語：國際金融監管改革系列談到此即告一段落。在這一系列文章中，作者深入探討了國際金融監管領域九大問題。每一個議題從源頭講起，細縷其發展脈絡，深研其爭議焦點，并提出未來面臨的主要挑戰。希望這樣的討論對于開啟中國金融改革新紀元能夠有所貢獻。

　　(責任編輯 陳 翎)