■　中國人民銀行紀委書記 王華慶

　　2008年國際金融危機凸顯金融消費者權益保護不足問題。危機后，加強金融消費者權益保護成為國際共識和發(fā)展趨勢。2012年全國金融工作會議明確提出，“把金融消費者權益保護放在更加突出位置，加強金融消費者教育”。保護金融消費者權益，對于提振金融消費者信心、維護我國金融體系穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

　　行為金融理論與金融消費者保護

　　行為金融學很早就開始關注金融交易中的信息不對稱、認知偏差、羊群行為等問題，這些問題使得金融消費者難以依靠自身的力量來維護其合法權益。

　　金融交易中存在信息不對稱。消費者在眾多產(chǎn)品和服務中作出最優(yōu)選擇的能力始終依賴充分和良好的信息披露。由于社會分工不同，市場交易信息從初始狀態(tài)起就不對稱。在消費金融領域，金融產(chǎn)品與服務的專業(yè)性、技術性非常強，進一步加劇了不對稱。盡管信息搜尋在一定程度上可以緩解信息不對稱問題，但由于成本過高，導致金融消費者難以進行信息搜尋。金融機構具有信息優(yōu)勢，由金融機構主動進行信息披露，無疑更加經(jīng)濟。但研究發(fā)現(xiàn)，金融機構天然缺乏披露信息的動力，尤其是在金融產(chǎn)品風險較高時，金融機構往往會刻意隱匿產(chǎn)品特質、潛在風險、后果責任等重要信息。

　　金融消費者存在認知偏差。金融消費復雜、專業(yè)，金融消費者往往無法理解產(chǎn)品與服務的交易方式或預期收益，一旦理解錯誤，可能造成財產(chǎn)損失。金融消費者因缺乏金融知識，通常對金融機構產(chǎn)生一定依賴，錯誤地認為金融機構會以客戶利益作為決策出發(fā)點。但是，金融機構往往會利用金融消費者的認知偏差向其推銷不適合的產(chǎn)品和服務，導致金融消費者風險承受能力被放大。

　　“羊群行為”加劇金融市場非理性波動。“羊群行為”是指金融消費者在信息不充分的情況下，其投資行為受到其他消費者的影響，模仿他人決策或者過度依賴輿論的行為。金融市場的運行是由個體和組織的相互作用決定的，個體投資決策會影響整個市場體系行為。投資者之間行為的簡單模仿、傳染，可能會產(chǎn)生價格泡沫，加劇市場波動，影響金融體系穩(wěn)定。

　　加強金融消費者保護的重要意義

　　加強金融消費者保護是維護金融體系穩(wěn)定的重要基礎。與一般消費者相比，金融消費者面臨金融交易復雜多樣、專業(yè)性強等問題，其權益容易受到侵害。同時，由于金融消費者數(shù)量眾多、合力強大的特點，一旦涉及面廣的重大利益問題未得到妥善處理，可能對金融市場和經(jīng)濟環(huán)境造成較大沖擊。強化金融消費者保護，不僅有利于規(guī)范金融市場秩序和交易行為、減輕風險傳遞和擴散的危害，同時也將維護金融穩(wěn)定的關口前移至金融產(chǎn)品設計、金融交易規(guī)范以及金融消費者教育等方面，可以防范系統(tǒng)性風險累積，從而提高金融體系的穩(wěn)定和可持續(xù)性。

　　加強金融消費者保護是提振金融消費信心的基本前提。建立完善的金融消費者保護制度，可以有效增強公眾對金融體系的信心。危機后，很多國家和地區(qū)深刻認識到，忽視對金融消費者的保護，會破壞金融機構賴以發(fā)展的公眾基礎，從而危及整個金融體系。有效的金融消費者保護和教育，可以重塑金融消費者對金融體系的信心，提高金融消費者安全意識和自我保護能力，使金融在更大范圍內(nèi)更好地服務更多消費者。

　　加強金融消費者保護是金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的關鍵要素。金融消費者保護本身隱含著金融機構的公信力建設，保護客戶是金融機構自身業(yè)務經(jīng)營的“題中應有之意”。了解客戶、保護隱私、公平對待、風險提示、信息披露、禁止商業(yè)賄賂、防止利益沖突等，是金融業(yè)從業(yè)人員基本職業(yè)操守，也是金融機構規(guī)范服務、樹立聲譽、吸引客戶的立身之本。保護金融消費者，還是金融業(yè)社會責任的集中體現(xiàn)。金融業(yè)應當強調(diào)倫理經(jīng)營和“負責任的金融”理念，在體現(xiàn)商業(yè)價值過程中不斷提升品牌和實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

　　金融消費者保護是危機后國際金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一

　　本輪國際金融危機后，各國深刻認識到，忽視對金融消費者的保護，會破壞金融機構賴以發(fā)展的公眾基礎，從而危及整個金融穩(wěn)定，因此，國際機構和各國政府更加注重金融消費者保護和教育。二十國集團、世界銀行[微博]、經(jīng)合組織、金融穩(wěn)定委員會、金融包容聯(lián)盟(AFI)等均將金融消費者保護作為一項核心工作。2011年10月，二十國集團巴黎峰會公布了經(jīng)合組織牽頭制定的《金融消費保護高級原則》。2012年6月，世界銀行出臺了《金融消費者保護的良好經(jīng)驗》。2011年10月，金融穩(wěn)定委員會發(fā)布了《重點涉及信貸的消費者金融保護》以及《消費者金融報告》。金融包容聯(lián)盟自2009年成立以來，一直將金融消費者保護作為重要工作之一。2011年9月，金融包容聯(lián)盟專門成立了消費者扶持與市場準則(CEMC)工作組，宗旨是形成一套金融消費者權益保護的核心原則。經(jīng)合組織下設的金融教育國際網(wǎng)絡(INFE)主要致力于金融教育，2009年5月發(fā)布了《金融教育和認知最佳實踐》以及涉及信貸、保險和私募基金金融教育和認識的最佳實踐。目前，國際上正在研究成立一個金融消費者保護的實體機構--金融消費者保護網(wǎng)絡(FinCoNet)，以更好地促進國家間金融消費者保護經(jīng)驗交流以及國際規(guī)則形成。

　　發(fā)達國家紛紛修改法律，制定新法，改革、調(diào)整監(jiān)管體系，強化金融消費者保護工作。美國2010年7月出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，設立了相對獨立的金融消費者保護局(CFPB)。英國2010年4月進行金融監(jiān)管改革，將金融服務局(FSA)的金融監(jiān)管職能劃歸英格蘭銀行，并設立審慎監(jiān)管局，F(xiàn)SA原有的金融消費者保護職能由新設的金融市場行為監(jiān)管局(FCA)承擔，主要職責是為金融消費者提供適度保護。

　　發(fā)展中國家也日益關注金融消費權益保護。一些國家新成立了獨立的金融消費者保護機構，如馬來西亞的金融調(diào)解局(FMB)、墨西哥的國家保護金融服務者委員會(CONDUSEF)、秘魯?shù)慕鹑诙讲鞂�員局(FOS)等。

　　我國香港和臺灣地區(qū)也非常重視金融消費者保護。2012年6月19日，香港成立金融糾紛調(diào)解中心，采取“先調(diào)解后仲裁”的方式便捷、有效地解決金融糾紛，其裁決具有法定約束力。2011年6月3日，我國臺灣地區(qū)通過《金融消費者保護法》。該法明確了金融消費者的概念，專門建立了“金融消費爭議評議中心”，其裁決相當于民事判決，具有法定約束力。

　　我國金融消費者保護機構職責及試點情況

　　我國非常重視金融消費者權益保護工作，在人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會均設立了相應的金融消費者保護部門。2011年4月，保監(jiān)會獲批設立保險消費者權益保護局，主要職責為：擬訂保險消費者權益保護的政策法規(guī)；調(diào)查處理損害保險消費者權益案件；開展保險消費者教育及服務信息體系建設工作，指導開展行業(yè)誠信建設工作；督促保險企業(yè)和從業(yè)人員加強信息披露、消費者風險提示等工作。2011年5月，證監(jiān)會獲批設立投資者保護局，主要職責為：擬訂證券期貨投資者保護的政策法規(guī)；組織開展投資者教育和服務工作，督促市場主體向投資者提示風險；受理投資者投訴并組織協(xié)調(diào)、督促有關方面辦理；協(xié)助投資者對受侵害權益依法進行救濟；按規(guī)定監(jiān)督投資者保護基金的管理和運用。2012年3月，人民銀行獲批設立金融消費權益保護局，主要職責為：綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關方面擬定金融消費者保護政策法規(guī)草案；會同有關方面研究擬定交叉性金融業(yè)務的標準規(guī)范；對交叉性金融工具風險進行監(jiān)測，協(xié)調(diào)促進消費者保護相關工作；依法開展人民銀行職責范圍內(nèi)的消費者保護具體工作。同月，銀監(jiān)會獲批設立銀行業(yè)消費者權益保護局，主要職責為：研究制定銀行業(yè)消費者權益保護工作總體規(guī)劃，擬定銀行業(yè)消費者保護的規(guī)章制度和具體政策；調(diào)查處理銀行業(yè)消費者投訴；開展銀行業(yè)消費者公眾教育等。

　　事實上，在相關金融消費者保護機構設立前，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在各自職責范圍內(nèi)已經(jīng)開展了卓有成效的金融消費者保護試點與改革工作。以人民銀行為例，總行各相關司局長期以來做了大量卓有成效的工作，如下發(fā)《中國人民銀行關于銀行業(yè)金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》《中國人民銀行關于銀行業(yè)金融機構進一步做好客戶個人金融信息保護工作的通知》等，推動個人金融信息保護工作；從制度建設、加強對金融機構檢查督導、加大打擊假幣犯罪力度等方面，加強反假幣管理工作；參與起草《反洗錢法》、出臺《金融機構反洗錢規(guī)定》和《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等制度辦法。

　　人民銀行各分支行也積極開展金融消費者權益保護試點工作。2010年以來，開展金融消費者權益保護試點的分支行在規(guī)章制度設計、工作機制構建、保護模式探索、投訴申訴平臺建設等方面作了有益嘗試，取得積極成效。截至2012年8月末，人民銀行1086個分支機構開展了金融消費者權益保護試點工作，設立了653個金融消費者維權中心。試點期間，各分支機構在職責范圍內(nèi)，通過對消費者投訴申訴的受理、轉辦、分辦、督辦、調(diào)查、調(diào)解、回訪、評估等，積極處理金融消費糾紛。截至2012年8月末，所有試點分支機構共受理消費者投訴申訴8266件，其中涉及人民銀行職責的投訴申訴3745件，涉及業(yè)務主要包括人民幣管理、支付結算、征信管理。這些投訴申訴目前已處理8040件，投訴申訴處理結果滿意度98.16%。

　　同時，金融消費者宣傳教育工作逐步展開。人民銀行總行各司局、各分支行在金融消費者教育方面也開展了很多有影響的活動。如做好利率政策宣傳工作，妥善處理相關來信、申請；通過制作反假貨幣宣傳片、印制反假貨幣宣傳手冊、建立人民幣防偽知識互動網(wǎng)頁、組織反假貨幣宣傳小分隊等形式，加強反假貨幣宣傳工作；開展“6·14信用記錄關愛日”“征信知識宣傳周(月)”“征信專題宣傳月”等專項宣傳活動；組織編寫反洗錢宣傳手冊并向社會免費發(fā)放，開展“反洗錢宣傳月”、反洗錢知識競賽等特色活動。同時，在相關司局和分支行的共同努力下，人民銀行已加入經(jīng)合組織(OECD)下的國際金融教育網(wǎng)絡(INFE)，該組織正在努力通過二十國集團峰會推動金融教育成為國家戰(zhàn)略。

　　在人民銀行和有關監(jiān)管部門的共同推動下，金融機構的消費者保護體系進一步完善，金融服務質量顯著提高，金融業(yè)整體形象進一步提升。各地開展的金融消費者權益保護試點工作，在一定程度上化解了矛盾和爭議，優(yōu)化了當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，促進了區(qū)域內(nèi)金融穩(wěn)定和社會和諧。

　　完善金融消費者權益保護機制亟待解決的問題

　　對比國際方面的最新動態(tài)，我國金融消費者保護方面仍有一定差距，主要體現(xiàn)在：

　　一是沒有金融消費者權益保護專門立法。現(xiàn)有的《消費者權益保護法》《產(chǎn)品質量法》中沒有金融消費者保護、金融服務質量方面的規(guī)定；《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律法規(guī)尚未建立起完善的金融消費者保護體系。

　　二是金融消費權益保護協(xié)調(diào)機制亟待建立和完善。如何加強人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會部門間的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)處理跨市場、跨行業(yè)金融產(chǎn)品與服務涉及的金融消費者保護問題，確保金融行業(yè)間規(guī)則的一致性，形成金融消費者權益保護的合力，是我們目前面臨的一個重要問題。

　　三是金融消費者投訴與糾紛解決機制方面需要整合。目前，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會均自行探索不同的投訴受理和糾紛解決方式，尚未從整個金融業(yè)角度出發(fā)統(tǒng)籌考慮建立統(tǒng)一的金融消費者權益救濟渠道。

　　進一步完善我國金融消費者保護機制可從以下幾個方面重點考慮：

　　積極健全金融消費者保護法律體系。建議盡快制定出臺金融消費者權益保護專門立法。立法可以考慮兩種方式，一是制定金融消費者權益保護法或行政法規(guī)；二是對現(xiàn)有的《消費者權益保護法》進行修訂，以專門章節(jié)對金融消費者權益保護作出具體規(guī)定。鑒于全國人大法工委目前正在對《消費者權益保護法》進行修訂，將金融消費者權益保護相關內(nèi)容充實進該法是相對比較可行的選擇。

　　探索建立金融消費者保護協(xié)調(diào)機制。我國已有“一行三會”設立的四個金融消費者保護機構，下一步，應在明確劃分四個部門職權職責的基礎上，建立部門間信息交流、聯(lián)席會議以及對金融機構跨市場、跨行業(yè)業(yè)務準入、風險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、責任追究等協(xié)調(diào)與合作機制，共同保護金融消費者。同時，金融消費者保護部門也應加強與相關政府部門、金融行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、媒體和高校等方面的交流與溝通，合力促進金融消費者保護工作。

　　穩(wěn)妥構建多元化金融消費糾紛解決機制。從國際上看，各國金融機構、監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、督察專員與法院等共同構成多元化的金融消費糾紛解決機制。我國現(xiàn)行《消費者權益保護法》第三十四條規(guī)定的與經(jīng)營者協(xié)商和解、請求消費者協(xié)會調(diào)解、向行政部門申訴、申請仲裁、提起訴訟五種消費爭議解決方式并行可供選擇，無孰先孰后的規(guī)定。但是，解決金融消費糾紛涉及專業(yè)性、技術性知識，應先行由金融機構與金融消費者進行協(xié)商解決，然后再向金融消費者權益保護部門投訴申訴。從世界各國和地區(qū)的經(jīng)驗看，90%的金融糾紛都由金融機構進行了妥善處理。下一步，還要考慮建立簡捷、高效的金融消費糾紛處理機構，如英國和秘魯?shù)亩讲鞂�員、香港地區(qū)的金融糾紛調(diào)解中心、臺灣地區(qū)的金融消費爭議評議中心等，均值得我們借鑒。專門的金融消費糾紛解決機構，必須具備機構、人員方面的獨立性，其裁決應具法律約束力和執(zhí)行力。

　　不斷提高金融消費者自我保護能力。有效的金融消費者教育，可以增強公眾對金融體系的信心。要考慮制定金融消費者教育規(guī)劃和指標體系，形成長效工作機制。要為金融消費者提供專業(yè)的法律、金融知識咨詢服務。要進一步強化金融機構對客戶的教育、引導責任，將其作為金融業(yè)務經(jīng)營活動的必然組成部分。考慮建立評估金融機構金融消費者教育有效性的指標體系。要動員多種社會力量，通過多種形式，積極開展金融消費者教育。

　　同時，要通過教育讓金融消費者懂得“買者有責、賣者余責”的理念和約束作用，即監(jiān)管保護并非萬能。雖然存在事前約束與事后救濟手段，但其局限性決定了事前不可能完全消除金融消費者自身的風險屬性，事后也不可能得到完全補償，除非金融機構完全違反了法律、法規(guī)，更不能因金融消費者保護監(jiān)管引致為道德風險行為的發(fā)生。要防止消費者認為有監(jiān)管保護而經(jīng)受不住個別金融機構的誤導與利誘，涉足明顯超出自身風險承受能力的金融產(chǎn)品市場。“買者有責”的警鐘應時刻敲響在耳邊。