賀江兵
本報(bào)獨(dú)家獲悉，《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》正在醞釀，有望在2007年起草、通過。這意味著，類似海南發(fā)展銀行清算程序走了8年都未走完的故事將能劃上句號(hào)。據(jù)了解，《條例》將解決九大問題，其中，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的財(cái)產(chǎn)分配上，將優(yōu)先考慮個(gè)人儲(chǔ)蓄存款
“監(jiān)管主體換了兩個(gè)，監(jiān)管員換了好幾茬，海發(fā)行的清算還沒有結(jié)束。”這是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管二部的官員張志發(fā)出的無奈。
海南發(fā)展銀行(以下簡(jiǎn)稱“海發(fā)行”)是中國(guó)金融史上第一家、也是唯一一家被行政機(jī)關(guān)關(guān)閉的銀行機(jī)構(gòu)。成立不到3年，1998年海發(fā)行即被關(guān)閉，并進(jìn)入清算階段。
不過，這個(gè)清算期實(shí)在有點(diǎn)長(zhǎng)——已歷時(shí)8年多。而且，至今其遺留問題仍未得到解決。在張志看來，法律缺失是清算遇到的最大障礙。
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》獲悉，讓監(jiān)管部門無奈的局面，或在2007年改觀。
前不久，銀監(jiān)會(huì)曾向國(guó)務(wù)院法制辦公室申請(qǐng)草擬《商業(yè)銀行破產(chǎn)條例》，在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦有意將銀行、證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)一并納入《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》(暫定名，下稱“《條例》”)，《條例》有望在2007年組織起草，最快會(huì)在該年度頒布實(shí)施。
目前，中國(guó)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法規(guī)有限，且散見于多部法律和法規(guī)中，這些法規(guī)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的表述高度概念化且十分難落實(shí)到具體操作中，造成金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)困難。
若《條例》實(shí)施，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)將真正有章可循。
清算8年未算清
1992年，大量資本和人才涌向海南，房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆拉動(dòng)了海南經(jīng)濟(jì)非正常增長(zhǎng)。次年，國(guó)家實(shí)行的有關(guān)宏觀調(diào)控政策，讓大量外地銀行從海南撤出，使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展十分困難。
為了重振海南經(jīng)濟(jì)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，海南省決定建立自己的銀行。
1994年底，海南省獲準(zhǔn)籌建“海南發(fā)展銀行”，次年8月18日正式掛牌開業(yè)。
監(jiān)管部門將這家銀行定性為——地方性股份制商業(yè)銀行。由海南富南國(guó)際信托投資公司等5家信托投資公司發(fā)起，并可引進(jìn)新股東，總股本為16.77億元人民幣，5家信托投資公司持有的股權(quán)占總股本的62.37%。
精心挑選的開業(yè)吉祥日期未能給海發(fā)行帶來好運(yùn)。
1998年6月21日，因嚴(yán)重資不低債并爆發(fā)系統(tǒng)性支付危機(jī)，海發(fā)行成立不到3年便被關(guān)閉。
目前，海發(fā)行完成了對(duì)儲(chǔ)蓄存款和外債的兌付，以及境內(nèi)對(duì)公債務(wù)的確認(rèn)，合并了網(wǎng)點(diǎn)，安置好了多數(shù)員工。但由于沒有明確的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律法規(guī)，使得海發(fā)行清算工作難以往下進(jìn)一步推進(jìn)，至今依然處于停滯狀態(tài)。
金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)難
在中國(guó)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)還屬于聞所未聞的新鮮事。多數(shù)人的印象中，金融機(jī)構(gòu)因其自身的特殊性，基本不會(huì)有“破產(chǎn)”情況出現(xiàn)，而且，即便瀕臨破產(chǎn)邊緣，國(guó)家也會(huì)“買單”。
但這種觀念正在逐漸發(fā)生變化。
舉例而言，自2001年開始的A股市場(chǎng)熊市，讓不少證券公司捉襟見肘、入不敷出，此后的四年里，A股市場(chǎng)投資者陸續(xù)看到鞍山證券、珠海證券、新疆證券等中小型證券公司退出市場(chǎng)，甚至，人們還看到了在股票市場(chǎng)叱詫風(fēng)云的大型券商南方證券、華夏證券退出的身影。
證券公司不敗的神話被擊破后，更多的人開始考慮，比證券公司更大的金融機(jī)構(gòu)——銀行，會(huì)否有一天也發(fā)生破產(chǎn)？在破產(chǎn)的過程中，將遵循怎樣的原則以最大的保護(hù)投資者和儲(chǔ)戶利益？
“為什么不能讓銀行倒閉？中國(guó)國(guó)情特殊嗎？”這是曾經(jīng)擔(dān)任央行監(jiān)管司副司長(zhǎng)、現(xiàn)為世界銀行高級(jí)金融專家王君的感慨。
多年前，央行前行長(zhǎng)在行長(zhǎng)辦公會(huì)上討論金融機(jī)構(gòu)退出問題時(shí)，對(duì)資質(zhì)不良的金融機(jī)構(gòu)作過這樣的描述：“一屋子人，面蓋手帕。揭開手帕，只見死人。再揭開一些，還是只見死人。于是不敢再揭手帕，因?yàn)橹罌]有辦法埋葬那么多死人，揭開了就蓋不上了。”
12月12日，當(dāng)王君在銀監(jiān)會(huì)302會(huì)議室出席一個(gè)會(huì)議、轉(zhuǎn)述那位前行長(zhǎng)的話時(shí)，臺(tái)下竊笑聲不斷。
在王君看來，中國(guó)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉處置上，多年來進(jìn)步不大，且程序繁雜、效率不高。眾多資不低債的金融機(jī)構(gòu)因復(fù)雜的原因不能退出市場(chǎng)，而現(xiàn)在經(jīng)常讓資質(zhì)好的金融機(jī)構(gòu)接手快要“壞死”的金融機(jī)構(gòu)，造成好的金融機(jī)構(gòu)也可能被拖累“死”。
王君認(rèn)為，有三類銀行不能“倒”。其一是“太大而不倒”，包括工農(nóng)中建交五大行和股份制銀行，因其規(guī)模太大，如讓其破產(chǎn)將會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩。
后兩種情況則是無奈。
“太少而不倒”——主要指農(nóng)村信用社和城市商業(yè)銀行。王君的解釋是，由于國(guó)有商業(yè)銀行從農(nóng)村撤軍，農(nóng)信社成為農(nóng)村地區(qū)唯一的金融機(jī)構(gòu)，盡管很多農(nóng)信社資不低債，仍然不能讓其破產(chǎn)。這是因?yàn)椋坏┏蜂N農(nóng)信社，農(nóng)村就沒有金融機(jī)構(gòu)。而城商行一般是一個(gè)城市一家，地方政府一般不會(huì)允許撤銷。
“太多而不倒”——幾乎涵蓋上述所有銀行，主要是決策者擔(dān)心，一旦銀行倒閉，會(huì)引起“多米骨諾牌效應(yīng)”，帶來連鎖反應(yīng)，從造成擠兌、引發(fā)金融危機(jī)。
上述考慮基本能解釋為何銀行都不能破產(chǎn)。
但實(shí)際上，在一個(gè)成熟的市場(chǎng)環(huán)境體系下，有進(jìn)入機(jī)制，必然要有退出機(jī)制。而且，只有有了完善的退出機(jī)制，投資者、儲(chǔ)戶才能更放心的進(jìn)入相關(guān)體系，這也更有利于化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
依法破產(chǎn)
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》獲悉，為了完善金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)際金融公司(IFC)和亞洲開發(fā)銀行上周已聯(lián)合舉辦“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制國(guó)際研討會(huì)”，全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、“一行三會(huì)”有關(guān)負(fù)責(zé)人、中外相關(guān)專家等涉及相關(guān)內(nèi)容的官員、專家悉數(shù)出席會(huì)議。
是次研討會(huì)被解讀為，為起草《條例》進(jìn)行造勢(shì)和預(yù)熱。
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》了解到，《條例》已列入2007年的法制起草規(guī)劃。而且，全國(guó)人大常委會(huì)法工委人士也初步向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》確認(rèn)，不會(huì)另行起草《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》，而是由國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)部門起草、頒布實(shí)施《條例》。
據(jù)參與起草《破產(chǎn)法》的中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授介紹，目前涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主要法律法規(guī)包括：2001年11月國(guó)務(wù)院頒布的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》、2003年12月發(fā)布的《商業(yè)銀行法》、2004年2月實(shí)施的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和今年8月頒布的新《破產(chǎn)法》。
新《破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法”。在李曙光看來，這是國(guó)務(wù)院制定《條例》的法律依據(jù)。
據(jù)李曙光透露，即將起草的《條例》要解決九個(gè)問題。
分別是：界定“金融機(jī)構(gòu)”的具體含義，并應(yīng)考慮將外資金融機(jī)構(gòu)納入視野范圍；除《破產(chǎn)法》規(guī)定的金融監(jiān)管部門可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)外，可考慮讓債權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)自身也能提出破產(chǎn)申請(qǐng)；建議擴(kuò)大前置程序的范圍；嚴(yán)格管理人管理；維護(hù)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)重整，盡量避免破產(chǎn)；細(xì)化金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)規(guī)定；破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配上，優(yōu)先考慮個(gè)人儲(chǔ)蓄存款；設(shè)立投資者保護(hù)基金，建立存款保險(xiǎn)、證券投資者保護(hù)基金、投保者保護(hù)基金和期貨投資者保護(hù)基金等。
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》注意到，即便出臺(tái)《條例》，也難以在短期內(nèi)發(fā)揮效應(yīng)。銀監(jiān)會(huì)副主席唐雙寧坦承，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是項(xiàng)“系統(tǒng)工程，難度很大。”
