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超級金融監管機構浮出水面http://www.sina.com.cn 2006年09月16日 22:43 南方周末
 是否成立“超級金融監管機構”將在今年的全國金融工作會議上確定，如若獲準成立，這將是界限嚴明的金融分業監管模式確立之后，中國金融監管變革邁出的最大一步 本周一，英國《金融時報》報道說，中國即將設立“超級金融監管機構”，本報記者隨后獲悉，已經有學者和有關部門擬訂出針對這一問題的具體政策建議。所謂的“超級金融監管機構”將可能以國務院下屬常設機構的方式設立，其主要職責包括制定國家金融戰略、制定各個金融領域的具體發展戰略和金融混業經營的監管。 至于這一新設機構的名稱，可能有多種備選方案：一是金融監督管理委員會，二是金融協調委員會，三是金融發展與規范委員會。熟悉方案的學者習慣于稱之為“金管委”。 據記者了解，是否成立“金管委”將在今年年底全國金融工作會議上確定，如若獲準成立，這將是界限嚴明的分業監管模式確定之后，中國金融監管變革邁出的最大一步。 為什么需要超級金融監管 “只要某個產品牽涉到兩個或兩個以上部門，其監管效率就大大降低�！币晃槐O管部門的高層人士對記者說。 中國目前實行金融分業監管，銀行方面的事務歸銀監會管轄，證券方面的事務歸證監會管轄，而保險方面的事務則交由保監會�！拔妪堉嗡钡谋O管模式以監管的權力劃分為特征，隨著經濟的發展，這種模式逐漸不適應高速發育的金融市場，甚至有變相割裂統一市場之嫌。 2003年初，貨幣市場基金推出方案上報證監會，因銀監會和證監會在政策協調上未達成一致，貨幣市場基金出臺時間被一再推遲。當時爭議的問題之一，就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金，監管權到底該歸屬證監會、央行，還是銀監會？ 類似的情形也出現在商業銀行發行次級債的過程中。2003年底，銀監會通過一項政策，銀行得以通過發行次級債增加資本實力。但2004年3月末，保監會卻發文對保險公司買入次級債進行限制。2004年6月下旬，央行與銀監會聯合發文，以允許商業銀行互持次級債的方式變通解決了發行通道的問題。 因為監管協調機制的不健全，在面對這些金融創新的時候，各監管部門往往從各自的監管角度出發進行監管，這時常造成各監管部門之間的監管沖突。久而久之，這種沖突甚至成為金融產品創新的阻礙�！皥髠�新產品要那么多部門批，一想起來就頭大，算了。”一位外資銀行家對記者說。 為了避免上述弊端，實際上，我國已經進行了金融監管方面的協調嘗試。 2004年6月28日，銀監會、證監會、保監會曾正式公布的《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》(以下簡稱《備忘錄》)，建立銀監會、證監會、保監會共同參加的監管聯席會議機制和經常聯系機制。但由于這種監管協調機制對監管各方沒有直接的管轄權，不具有強制力和決策性質的制度安排，其決策效力也遠未達到當初的設想。 “就像是神仙大會，”一位銀監會工作人員描述說，“在會上，各部委領導帶著司局級干部闡述各自對金融形勢的分析，但最終往往什么共識也沒達成。” 《備忘錄》雖然規定“三方監管聯席會議每個季度召開一次”，但至今只召開過兩次，最終使得這種聯席會議的監管協調流于形式。 成立時機和職能之辯 這個問題已經引起了決策層的關注，“十一五”規劃第33章第四節中對監管已經有了明確的方向指引：“建立健全銀行、證券、保險監管機構間以及同宏觀調控部門的協調機制。”4月下旬，央行有關人士也透露，中國人民銀行正在牽頭制定“金融十一五規劃”，估計很快就能拿出初稿，在“金融十一五規劃”中將對金融監管做出詳細的指引。 今年六七月間，中央機構編制管理委員會辦公室數度開會征求金融界、學術界及有關監管部門的意見�！澳壳皩W術界和業界傾向于設立這一機構，”參會人士透露，“但是在機構的性質和設立時機上產生了較大的分歧，但監管部門則意見不統一，而且大多強調本部門的重要性和獨特性�！� “有的認為這一機構應為常設機構，有的認為應當設立臨時性的協調機構，有人認為應當立即成立，有人建議觀察一段時間再定。但主流的看法還是盡快推行和成立常設機構。”上述人士說。 為什么必須是常設機構？上述人士回答說，只有常設機構才具備直接管轄權和行政效力�！霸谥袊挥行姓䴔C構才能有效發揮監管的作用�！鄙鲜鲋槿耸勘硎�。 國外的監管協調經驗和教訓已經充分說明了這一點：一些監管協調效果比較好的國家，其監管協調機構都是以法律或制度安排的方式保證其監管協調的地位，例如美國的聯邦儲備委員會(FRB)，英國的服務監管局(FSA)，這種地位保證了其在監管協調中的絕對地位，對監管沖突迅速有效的解決具有重要的意義。相反，一些國家的協調機制是松散的，其監管協調機構對各監管機構沒有直接管轄權，不具有決策效力，其監管協調效果就難如人意，例如澳大利亞和我國前期的監管協調嘗試。 他透露，有關我國的具體模式，目前有兩種想法，一種是管轄“一行三會”，即：中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會，協調一部一委(財政部、發展改革委員會)；或者是管三個分會(銀監會、證監會、保監會)，協調一行一部一委(人民銀行、財政部、發改委)。 他說，因為財政部管著國際金融合作和國債以及國有金融機構的資本金等，而國家發展與改革委員會管著全社會金融的整體政策、企業債券發行、創業投資等，這些都將涉及到金融戰略的制定和相關領域的金融規劃，所以“金管委”也應當讓他們參加。 在職能的分工上，金融監管委起協調和決策作用，但是不直接對市場進行監管，不具體操作某個事情，而具體的操作由各個相應的金融監管部門負責執行。 專家們還認為，“金管委”的作用更多地應當體現在金融戰略的制定上�！爱斍敖鹑陬I域的各種問題和矛盾或多或少與缺少清晰的金融發展、改革與開放的戰略有關，因此金管委未來的重心應將制定國家金融戰略和金融業發展戰略作為重要的工作內容�！敝袊缈圃航鹑谑袌鲅芯渴抑魅尾芗t輝博士說。 在成立時機上，主流的意見也是宜早不宜遲�！皶r間不等人了，在其母國受混業監管的國外金融機構將給中國的分業監管帶來諸多壓力和挑戰。”曹紅輝說，隨著我國金融業的進一步發展和逐步融入國際金融市場，特別是2007年外資銀行在人民幣業務上的限制放開后，目前的分業經營模式已經不能適應金融全球化的趨勢，“如果中國金融監管模式不及時調整，對于這些國外金融機構的跨國性混業業務，就難以有效監管�！� 是否成立尚難確定 但事情并沒有如此簡單，中國分業監管的監管體系剛剛建立不久，再成立一個超級監管部門的成本過大，有人擔心這一過程并不一定能夠有效地提高監管效率，反而可能會進一步削弱各專業領域的監管能力。 “成立這個機構，又多了一層管理架構，可能反而會使我們的工作更加被動�！币晃汇y監會工作人員認為。 據悉，在今年年底召開的全國金融工作會議上，這個方案將被提交討論。會議將聽取各部委和金融機構的看法，從而確定是否成立以及如果成立，將成立什么樣的超級金融監管機構。 除了上述的種種疑難之外，如果成立這一超級金融監管機構，還面臨至少兩個方面的無法回避的問題。其一是現在的監管機構未來將在“金管委”中扮演什么角色，仍不清晰。 其二，由于這個“金管委”責任重大，所以如何挑到合適的人選也將是巨大的挑戰。 “監管的藝術是要將政府的監管失誤和監管成本減至最少。”銀監會首席顧問沈聯濤教授曾經這樣描述監管的最高境界。他認為，由于中國有著自己的特殊國情，應該根據自己的具體情況對監管模式作出選擇。 背景 中國金融監管體制的演變 中國長期以來實行高度集中的金融管理體制，在很長一段時間內，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業銀行，并承擔金融活動的調節和監管。1978年后，中國實行改革開放政策，推動了金融監管體制的改革，先后設立了國家外匯管理局(SAFE)、中國證券監督管理委員會(CSIIC)、中國保險監督管理委員會(CIRC)，實行分業經營和分業監管。中國加入WTO以后，金融業對外開放不斷擴大，金融業面臨更多的風險和挑戰，要求必須加強金融監管，防范和化解金融風險。2003年4月，中國進一步改革金融監管體制，成立了中國銀行業監督管理委員會，分離了中央銀行對銀行業金融機構的監管職能，中央銀行負責宏觀調控和金融穩定。 本報記者 舒眉
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