來源：中國金融雜志

　　作者|中國人民銀行貨幣政策司課題組

　　文章|《中國金融》2024年第2期

　　我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，加快推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。與此同時(shí)，信貸總量規(guī)模已較龐大，需要加大盤活存量信貸資源，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。

　　近年來，人民銀行在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持穩(wěn)健的貨幣政策更加精準(zhǔn)有力，創(chuàng)造性地推出一系列結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮修渠引水、精準(zhǔn)滴灌作用，將流動性引導(dǎo)至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要且薄弱的環(huán)節(jié)。結(jié)構(gòu)性貨幣政策圍繞中央金融工作會議提出的“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章”，加大對實(shí)體經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的支持力度，著力營造良好的貨幣金融環(huán)境。

　　傳統(tǒng)政策守正創(chuàng)新，政策工具箱更加豐富

　　目前，國際上對于具有結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的貨幣政策并沒有一個(gè)統(tǒng)一的名稱，在我國，該類政策統(tǒng)稱為“結(jié)構(gòu)性貨幣政策”。結(jié)構(gòu)性貨幣政策是指在市場配置資源基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資金流向經(jīng)濟(jì)特定領(lǐng)域的貨幣政策。結(jié)構(gòu)性貨幣政策主要發(fā)揮結(jié)構(gòu)功能，通過建立激勵(lì)相容機(jī)制，將中央銀行資金與金融機(jī)構(gòu)對特定領(lǐng)域和行業(yè)的信貸投放掛鉤，發(fā)揮精準(zhǔn)滴灌實(shí)體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢。結(jié)構(gòu)性貨幣政策也有總量效應(yīng)，通過投放基礎(chǔ)貨幣，保持銀行體系流動性合理充裕，支持信貸平穩(wěn)增長。

　　國際上，出臺具有結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的貨幣政策工具是主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行在價(jià)格型調(diào)控失效后進(jìn)行的嘗試。西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策以價(jià)格型調(diào)控為主。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體名義利率觸及了有效利率下限，價(jià)格型調(diào)控失效，貨幣政策開始轉(zhuǎn)向數(shù)量型調(diào)控，出臺量化寬松政策，向市場投放大量流動性。但危機(jī)時(shí)期金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)偏好降低，中央銀行投放的流動性淤積在金融體系，無法到達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。此時(shí)主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行探索出臺了具有定向流動性支持功能的貨幣政策工具，目的是更好向家庭和企業(yè)部門注入流動性，迅速修復(fù)傳導(dǎo)機(jī)制。到了2020年新冠疫情期間，具有定向流動性支持功能的貨幣政策工具已在國際上被廣泛應(yīng)用。

　　在國內(nèi)，結(jié)構(gòu)性貨幣政策以再貸款為主，再貸款早期是總量工具，后轉(zhuǎn)向發(fā)揮結(jié)構(gòu)性作用。再貸款，即人民銀行向商業(yè)銀行發(fā)放的貸款，是歷史悠久的傳統(tǒng)工具，自中央銀行創(chuàng)設(shè)之初就在使用，已沿用多年。1984年，人民銀行開始專門行使中央銀行職能，進(jìn)行貸款規(guī)模管理，再貸款是人民銀行吞吐基礎(chǔ)貨幣最重要的渠道。1998年，取消貸款規(guī)模管理，再貸款轉(zhuǎn)向發(fā)揮結(jié)構(gòu)性作用。21世紀(jì)頭十幾年，國際收支持續(xù)大幅順差，外匯占款成為基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)主要渠道，再貸款總量下降。2014年以來，隨著外匯占款的下降，再貸款再次成為基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)的主要渠道。

　　再貸款發(fā)揮結(jié)構(gòu)性作用，早期主要用于支持普惠金融領(lǐng)域。人民銀行向商業(yè)銀行發(fā)放利率優(yōu)惠的再貸款，引導(dǎo)商業(yè)銀行對政策支持的領(lǐng)域發(fā)放貸款。人民銀行先后設(shè)立了再貼現(xiàn)（1986年設(shè)立，2008年開始發(fā)揮結(jié)構(gòu)性功能）、支農(nóng)再貸款（1999年）、支小再貸款（2014年）、抵押補(bǔ)充貸款（2014年）等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，引導(dǎo)資金流向“三農(nóng)”、小微和民營企業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

　　近年來，結(jié)構(gòu)性貨幣政策守正創(chuàng)新，政策工具箱更加豐富。一是拓展支持領(lǐng)域，除普惠金融之外，增加了新發(fā)展理念相關(guān)領(lǐng)域，創(chuàng)設(shè)了支持綠色轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、普惠養(yǎng)老等領(lǐng)域的新工具。2023年10月召開的中央金融工作會議提出，要“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章”。目前，結(jié)構(gòu)性貨幣政策實(shí)現(xiàn)了對“五篇大文章”領(lǐng)域的基本覆蓋。二是創(chuàng)新交易方式，人民銀行作為“銀行的銀行”，通過與商業(yè)銀行進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化目的。除再貸款之外，還創(chuàng)設(shè)了衍生品工具。人民銀行與商業(yè)銀行簽訂衍生品合同，商業(yè)銀行履行合同義務(wù)后（如普惠小微貸款余額增加），人民銀行與商業(yè)銀行進(jìn)行資金結(jié)算。

　　充分發(fā)揮雙重功能，修渠引水成效顯著

　　截至2023年第三季度末，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具共17項(xiàng)，余額7.0萬億元，比上年末增加5715億元，占人民銀行總資產(chǎn)的16.2%。其中，存續(xù)工具12項(xiàng)，已到期工具5項(xiàng)，主要支持普惠金融、綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新、房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展等領(lǐng)域，有效發(fā)揮了總量和結(jié)構(gòu)雙重功能。

　　在結(jié)構(gòu)上，結(jié)構(gòu)性貨幣政策充分發(fā)揮精準(zhǔn)滴灌作用，加大對重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，實(shí)現(xiàn)對“五篇大文章”領(lǐng)域的基本覆蓋，并支持解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性重點(diǎn)問題。

　　結(jié)構(gòu)性貨幣政策助力建設(shè)普惠金融服務(wù)長效機(jī)制。支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)是人民銀行支持普惠金融領(lǐng)域的長期性工具，服務(wù)普惠金融長效機(jī)制建設(shè)。近年來，結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持“三農(nóng)”、小微企業(yè)等普惠金融領(lǐng)域力度持續(xù)加大，在增加支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)額度的基礎(chǔ)上，還創(chuàng)設(shè)了普惠小微貸款支持工具、普惠小微貸款減息支持工具等階段性工具。截至2023年第三季度末，支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)余額共2.7萬億元，抵押補(bǔ)充貸款余額2.9萬億元，普惠小微貸款支持工具累計(jì)提供資金498億元、支持增加普惠小微貸款2.7萬億元，普惠小微貸款階段性減息工具累計(jì)提供資金269億元，支持相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在2022年第四季度對普惠小微貸款減息1個(gè)百分點(diǎn)。結(jié)構(gòu)性工具助力普惠金融服務(wù)“量增、面擴(kuò)、價(jià)降”，截至2023年第三季度末，全國普惠小微貸款余額28.7萬億元，同比增長24.1%；普惠小微授信戶數(shù)6107萬戶，同比增長13.3%；2023年前三季度全國新發(fā)放普惠型小微貸款平均利率4.8%，較2022年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)。

　　結(jié)構(gòu)性貨幣政策助力經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。為助力實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，2021年11月，人民銀行并行實(shí)施碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款，對符合條件的碳減排和煤炭清潔高效利用貸款本金分別提供60%、100%的再貸款資金支持。截至2023年第三季度末，碳減排支持工具余額5098億元，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)放清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域碳減排貸款8497億元，帶動年度碳減排量約2億噸。運(yùn)用支持工具發(fā)放的碳減排貸款利率平均為3.39%，貸款期限平均為14.8年，有效支持綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展領(lǐng)域中長期投資。支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款余額2624億元，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款2624億元。結(jié)構(gòu)性工具助力綠色貸款高速增長，截至2023年第三季度末，全國綠色貸款余額28.6萬億元，同比增長36.8%，其中具有直接和間接碳減排效益項(xiàng)目的貸款合計(jì)占比66.8%。

　　結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持科技創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為響應(yīng)“科技強(qiáng)國”戰(zhàn)略，促進(jìn)科技進(jìn)步，2022年4月，人民銀行創(chuàng)設(shè)科技創(chuàng)新再貸款，支持金融機(jī)構(gòu)加大對科技創(chuàng)新企業(yè)的信貸支持力度；同年9月，創(chuàng)設(shè)設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款，支持金融機(jī)構(gòu)向制造業(yè)、社會服務(wù)領(lǐng)域和中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等設(shè)備更新改造提供貸款。截至2023年第三季度末，科技創(chuàng)新再貸款4000億元額度全部用完，支持金融機(jī)構(gòu)向科技企業(yè)累計(jì)發(fā)放貸款1.69萬億元；設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款累計(jì)發(fā)放1694億元，支持新型基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等設(shè)備更新改造。結(jié)構(gòu)性工具助力科創(chuàng)貸款高速增長，截至2023年第三季度末，全國獲得貸款支持的科技型中小企業(yè)21.28萬家，獲貸率47%，比上年末高2.7個(gè)百分點(diǎn)，余額2.42萬億元，同比增長22.6%。

　　結(jié)構(gòu)性貨幣政策助力探索培育國內(nèi)普惠養(yǎng)老市場。為助力培育普惠養(yǎng)老市場，2022年4月，人民銀行聯(lián)合發(fā)展改革委，在部分地區(qū)開展普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款試點(diǎn)工作，支持金融機(jī)構(gòu)向普惠養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠利率貸款，助力構(gòu)建普惠養(yǎng)老模式，及早應(yīng)對人口老齡化問題。截至2023年第三季度末，普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款余額16億元。

　　結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性重點(diǎn)問題。一是支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。扶貧再貸款自2016年起向貧困地區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，引導(dǎo)其擴(kuò)大對貧困地區(qū)信貸投放。打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，扶貧再貸款累計(jì)發(fā)放6688億元，支持“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶貧再貸款累計(jì)發(fā)放458億元，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了資金保障。2020年，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。二是支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。設(shè)立四項(xiàng)工具：保交樓貸款支持計(jì)劃支持保交樓項(xiàng)目，租賃住房貸款支持計(jì)劃支持試點(diǎn)城市住房租賃市場發(fā)展，房企紓困專項(xiàng)再貸款支持受困房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目并購化險(xiǎn)，民營企業(yè)債券融資支持工具（第二期）促進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域民營企業(yè)債券融資。三是支持交通物流紓困。創(chuàng)設(shè)交通物流專項(xiàng)再貸款、收費(fèi)公路貸款支持工具，主要用于緩解交通物流行業(yè)受疫情沖擊的情況，支持金融機(jī)構(gòu)加大對道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者和中小微物流（含快遞）倉儲企業(yè)的信貸投放，支持全國性金融機(jī)構(gòu)在2022年第四季度對收費(fèi)公路貸款減息0.5個(gè)百分點(diǎn)。

　　在總量上，隨著使用增加，結(jié)構(gòu)性貨幣政策逐漸成為基礎(chǔ)貨幣投放的重要渠道，發(fā)揮總量調(diào)節(jié)作用，保持流動性合理充裕。從資產(chǎn)規(guī)模看，我國結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具余額占中央銀行總資產(chǎn)的比重合理適度。2020年以來，該比重穩(wěn)定在15%~17%的水平，與歐元區(qū)、英國等經(jīng)濟(jì)體處于相近水平（15%~25%）。從貨幣投放看，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具是重要的基礎(chǔ)貨幣投放渠道。2022年結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具凈投放基礎(chǔ)貨幣1.23萬億元，2023年1~9月凈投放基礎(chǔ)貨幣0.57萬億元。

　　總結(jié)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更好發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用

　　近年來，各界對結(jié)構(gòu)性貨幣政策的討論較多。結(jié)合近年來人民銀行的實(shí)踐，我們總結(jié)了我國結(jié)構(gòu)性貨幣政策的四個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

　　在功能定位上，結(jié)構(gòu)性貨幣政策是總量型貨幣政策的有益補(bǔ)充。傳統(tǒng)上，貨幣政策的主要功能是調(diào)節(jié)短期總需求。根據(jù)我國國情，在多重約束條件下，貨幣政策采取“總量為主，兼顧結(jié)構(gòu)”的調(diào)控框架。結(jié)構(gòu)性貨幣政策從屬于總量型貨幣政策，是其有益補(bǔ)充，主要功能是將資金引導(dǎo)至確有必要支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整；也具有一定的總量效應(yīng)，是調(diào)節(jié)貨幣供給的重要渠道。

　　在傳導(dǎo)機(jī)制上，通過銀行信貸渠道傳導(dǎo)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具主要是再貸款類的中央銀行交易工具，通過銀行的信貸渠道傳導(dǎo)，市場化是底層邏輯。人民銀行向銀行提供利率優(yōu)惠的再貸款資金，引導(dǎo)銀行主動將信貸資源投放至政策支持的領(lǐng)域。銀行自主選擇項(xiàng)目發(fā)放貸款，自行承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮在識別項(xiàng)目中的專業(yè)性，將金融資源配置到有效率的行業(yè)和企業(yè)。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具不直接補(bǔ)貼企業(yè)，不產(chǎn)生尋租空間，能夠取得較好的傳導(dǎo)效果。

　　在工具設(shè)計(jì)上，精心設(shè)計(jì)激勵(lì)約束機(jī)制，做到合理適度、聚焦重點(diǎn)、有進(jìn)有退，強(qiáng)化政策效果。建立激勵(lì)機(jī)制，通過數(shù)量和價(jià)格兩方面實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。在數(shù)量上，將中央銀行提供資金量與銀行向特定領(lǐng)域發(fā)放的貸款量掛鉤，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對特定領(lǐng)域的貸款投放；在價(jià)格上，通過優(yōu)惠利率的再貸款，引導(dǎo)商業(yè)銀行降低特定領(lǐng)域的貸款利率，再貸款利率優(yōu)惠程度適中，既起到激勵(lì)作用，又可以減少對市場定價(jià)的扭曲。建立約束機(jī)制，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)貸款發(fā)放主體責(zé)任，加強(qiáng)工具管理運(yùn)用的審計(jì)與監(jiān)督，條件允許時(shí)做好信息披露工作。做到合理適度，處理好與總量型工具的關(guān)系，服從貨幣政策總量調(diào)控目標(biāo)；使用規(guī)模合理適度，避免對市場配置資源產(chǎn)生過大影響。做到聚焦重點(diǎn)，聚焦貨幣政策傳導(dǎo)中的堵點(diǎn)難點(diǎn)，合理確定支持領(lǐng)域邊界。做到有進(jìn)有退，達(dá)成階段性政策目標(biāo)的工具要有序退出，工具數(shù)量控制在合理水平。

　　在政策協(xié)同上，與人民銀行各項(xiàng)政策打好配合，與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策形成合力。在與人民銀行各項(xiàng)政策打好配合方面，人民銀行通過信貸政策、市場建設(shè)、金融改革等多種方式，解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的結(jié)構(gòu)性問題。結(jié)構(gòu)性貨幣政策是提供“真金白銀”的政策激勵(lì)手段，與上述政策打好配合，可形成政策“爆發(fā)力”，更好更快地取得政策效果。達(dá)到預(yù)期效果后，結(jié)構(gòu)性貨幣政策退出，依靠信貸政策和改革措施等完成對特定領(lǐng)域支持的長效機(jī)制建設(shè)。在與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策形成合力方面，結(jié)構(gòu)性貨幣政策著力改善信貸結(jié)構(gòu)，從融資端強(qiáng)化財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)的支持，形成合力，提高政策效果，發(fā)揮“幾家抬”合力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　總的來說，我國已形成一套適合國情的結(jié)構(gòu)性貨幣政策體系，發(fā)揮總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，在保持銀行體系流動性合理充裕同時(shí)，充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的引導(dǎo)撬動作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將信貸資源投放至普惠小微、綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　下一步，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，人民銀行將繼續(xù)發(fā)揮貨幣政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能，充分用好現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，持續(xù)加大對重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。用好支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)和普惠小微貸款支持工具，延續(xù)實(shí)施碳減排支持工具、普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款，支持做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融“五篇大文章”。繼續(xù)用好支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，為保障房建設(shè)、城中村改造和“平急兩用”基礎(chǔ)設(shè)施“三大工程”建設(shè)提供中長期低成本資金支持。

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責(zé)任編輯：曹睿潼