宣昌能

　　2015年5月1日《存款保險條例》施行以來，各方反應積極正面，大中小銀行存款的格局保持穩定，銀行業金融機構經營秩序正常，各項工作扎實有序推進。

　　2015年5月1日，《存款保險條例》施行，我國存款保險制度正式建立。按照國務院工作部署和要求，人民銀行[微博]高度重視，扎實有序做好制度實施各項工作。總體上看，《存款保險條例》施行一年來，各方反應積極正面，大中小銀行存款格局保持穩定，銀行業金融機構經營秩序正常，存款保險機制作用逐步發揮，制度出臺和實施平穩有序。

　　建立存款保險制度的歷程及其基本框架

　　存款保險的改革歷程

　　1993年，《國務院關于金融體制改革的決定》正式提出“建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。1997年全國金融工作會議后，人民銀行開始著手進行系統研究。2004年人民銀行向國務院上報《關于建立我國存款保險制度的請示》。2007年全國金融工作會議進一步提出了建立我國存款保險制度的總體目標和要求。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“建立存款保險制度，完善金融機構市場退出機制”。2013年12月，中央經濟工作會議將建立存款保險制度等作為方向明、見效快的改革，要求加快推進。2014年《政府工作報告》將“建立存款保險制度”列為深化金融改革的一項重要工作。

　　根據黨中央、國務院的工作部署和要求，人民銀行牽頭會同有關部門成立研究小組，在多年工作的基礎上，繼續深入開展調查和綜合研究。2013年以來，先后組織召開30多次調研座談會、專題研討會、征求意見會、立法工作會等，廣泛聽取各方面意見和建議，進一步完善存款保險制度實施方案，扎實做好制度出臺的各項準備工作。一是加強對現狀特別是難點的研究。召開專題研討會，對我國金融風險處置的現狀、問題及海南發展銀行等一批典型處置案例進行認真分析總結。召開內部研討會，對我國存款保險制度設計及改革效應進行交流和討論。二是加強規律研究。組織力量對國際存款保險制度的主要模式、經驗和教訓進行了梳理和總結，通過進行國際比較，總結規律和經驗教訓，完善符合我國國情和現階段需要的改革方案。三是加強效應研究。在全國范圍內深入開展存款賬戶抽樣調查、存款類金融機構風險底數排查、風險差別費率影響測算、企業和個人儲戶問卷調查等。結合數據調查，進行認真分析，在甘肅、福建、青海等地選擇部分中小銀行實地開展流動性壓力測試和應急預案演練，確保心中有數和制度平穩推出。四是穩步推進存款保險立法進程。召集主要商業銀行進行座談，召開立法專家專題研討會，在東、中、西部選擇福建、江西、甘肅、青海等部分省市進行實地調研，廣泛征求各方面意見建議，進一步充實和完善《存款保險條例》內容。五是扎實做好制度出臺的各項配套準備工作。

　　2014年10月，國務院常務會議審議通過“存款保險制度實施方案”。2014年11月30日至12月30日，《存款保險條例（征求意見稿）》在中國政府法制信息網全文公布，面向社會公開征求意見。在充分吸收各方面意見建議的基礎上，對《存款保險條例》做了進一步完善。2015年3月20日，《國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復》批復同意存款保險制度實施方案，明確存款保險基金管理工作由人民銀行承擔，要求人民銀行會同有關部門認真組織實施。2015年2月17日，國務院總理李克強簽署第660號國務院令，于3月31日公布《存款保險條例》，并于2015年5月1日起施行。這標志著我國存款保險制度正式建立。

　　我國存款保險制度的基本框架

　　我國存款保險制度在制度設計上，立足于我國現實國情和當前需要，充分汲取了國際經驗特別是此次國際金融危機正反兩方面的經驗教訓，符合國際存款保險的基本準則和一般要求，體現了國際金融改革發展趨勢，并將在實踐中逐步完善。制度的基本框架包括以下內容。

　　一是實行強制保險。為保證存款保險制度的公平性和合理性，避免逆向選擇和道德風險，我國存款保險覆蓋境內依法設立的所有存款類金融機構，包括商業銀行（含外資法人銀行）、農村合作銀行、農村信用社等所有吸收存款的銀行業金融機構。

　　二是實行限額賠付。經反復測算，將限額確定為50萬元，能夠為99.63%的存款人（包括各類企業）提供全額保護。實行限額賠付，并不是50萬元以上存款就沒有了安全保障。當前我國銀行業總體運行穩健，存款保險將進一步提升金融安全網的效能，有利于更好地保障銀行業的健康穩定和存款人安全。即使個別銀行出現問題，存款保險通常也是通過市場手段促成好銀行收購問題銀行，使存款人得到及時、充分的保障。

　　三是基準費率和風險差別費率相結合。綜合考慮金融機構承受能力和風險處置需要等因素，我國存款保險低費率起步，費率水平遠低于絕大多數國家（地區）的費率水平。為加強市場約束，促進公平競爭，促使銀行穩健經營和健康發展，下一步將盡快實施基于風險的差別費率制度，對風險較高的存款類金融機構適用較高費率，反之適用較低費率。

　　四是存款保險基金“取之于市場、用之于市場”。基金主要由存款類金融機構交納的保費組成，以充分體現市場約束的原則。基金運用以安全性為首要原則，初期主要限于購買國債、存放人民銀行獲取利息、購買高等級債券及國務院批準的其他資金運行形式等。

　　五是充分發揮存款保險及時防范和化解金融風險的作用。賦予存款保險早期糾正與風險處置等必要職能，有利于金融風險的早發現和少發生。存款保險制度建立后，充分利用現有金融監管協調機制，加強信息共享，進一步提升金融安全網的整體效能，促進銀行業長期健康發展。

　　我國存款保險制度實施的進展情況

　　2015年5月1日《存款保險條例》施行以來，按照國務院工作部署和要求，人民銀行黨委高度重視，精心組織，上下聯動，切實發揮人民銀行系統合力，會同相關部門，扎實做好存款保險制度實施各項工作。總體上看，各方反應積極正面，大中小銀行存款的格局保持穩定，銀行業金融機構經營秩序正常，存款保險制度實施各項工作扎實有序推進。

　　存款保險制度平穩推出

　　2015年5月1日《存款保險條例》施行以來，制度實施各項工作有序推進，大、中、小銀行存款格局保持穩定，銀行業金融機構經營秩序正常，各方面輿情反映總體積極正面。

　　一是銀行存款保持平穩增長，大、中、小銀行存款格局保持穩定。截至2016年1月20日，銀行業金融機構存款余額為134.6萬億元，較2015年4月末增加11.2萬億元，增長9.1%。從各地的持續監測情況看，未發生存款從中小銀行業金融機構向大型銀行業金融機構集中的情形。從存款占比看，大型、中型和小型銀行業金融機構的存款余額占整個銀行業金融機構存款余額的比例基本保持穩定，其中，大型銀行業金融機構占比較2015年4月末略有下降，中型銀行業金融機構和小型銀行業金融機構占比略有上升，各類存款類金融機構存款的變化幅度均在正常范圍之內。

　　二是輿情反映總體積極正面。總體上看，《存款保險條例》施行以來，輿情反映積極正面。各方普遍認為，盡快推出存款保險制度，對于完善我國金融安全網，進一步理順政府和市場的關系，深化金融改革，促進民營資本發起設立中小銀行，更好服務實體經濟，維護金融穩定和提升我國金融業的國際競爭力，都具有十分重要的意義。

　　存款保險制度實施的各項工作有序推進

　　一是順利完成投保手續辦理。截至2016年3月31日，全國3658家吸收存款的銀行業金融機構已全部辦理投保手續。包括：全國性銀行共21家，其中開發性和政策性銀行3家、大型銀行6家、股份制銀行12家；地方法人銀行業金融機構3637家。

　　二是2015年保費全部歸集完畢。主要有兩個特點：第一，保費結構分布比較集中。大型銀行和股份制銀行交納的保費相對較多，占投保機構保費總額的70.8%。第二，保費交納對投保機構財務影響很小。以2014年投保機構經營數據計算，2015年5月至12月的應交保費折算成年度保費后占全部投保機構吸收存款總成本（包括利息支出與業務及管理費支出）、稅前利潤和營業成本的比例僅為0.33%、0.59%和0.40%。

　　三是積極開展正面宣傳和業務培訓。《存款保險條例》施行以來，人民銀行通過召開商業銀行通氣會、媒體吹風會，發布新聞稿、答記者問、專家解讀文章、印制宣傳折頁等方式，主動做好與金融機構、社會公眾、新聞媒體等方面的溝通。2015年8月，正式出版《存款保險宣傳讀本》，全面系統介紹存款保險改革的重要意義、存款保險制度的主要內容，提升公眾對存款保險的理解和認知。2015年，人民銀行先后三次在鄭州、北京舉辦存款保險條例培訓班，為制度實施做好人才、技術和知識儲備。

　　四是積極做好實施風險差別費率準備工作。根據《存款保險條例》規定，我國實施基準費率和風險差別費率相結合的制度。2015年，暫按基準費率征收保費，費率水平低于市場預期，對金融機構財務影響較小，這有利于制度平穩推出。當前，隨著制度平穩運行，應盡早實施風險差別費率機制，進一步發揮存款保險強化約束和防范風險的作用。特別是，目前我國利率市場化改革已基本完成，抓緊實施基于風險的存款保險差別費率更加具有緊迫性。初步考慮，根據投保機構風險狀況確定的風險評級、執行存款保險條例情況以及地方金融生態環境等因素實施差別化，在初始階段總體費率水平保持基本穩定，以加強市場約束，促進投保機構審慎經營和穩健發展。

　　五是研究建立存款保險信息系統。指導投保機構完善其賬戶管理和信息系統，實現同一存款人數據合并，滿足報送保費基數和費率計算相關信息的要求。同時，將在實踐基礎上，立足長遠，借鑒國際做法和經驗，研究規劃和建設存款保險信息系統。

　　六是研究完善金融機構市場化處置機制，發揮存款保險處置平臺作用。充分借鑒國際經驗，根據黨的十八屆三中全會“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”的總體要求和《存款保險條例》的具體規定，對存款保險有序處置機制進行認真研究。同時，著手研究制定《存款保險條例實施細則》和各項配套制度辦法，為存款保險依法履職提供保障。

　　存款保險制度的發展與展望

　　國際存款保險制度改革的最新趨勢

　　目前，世界上已有114個國家和地區建立了存款保險制度。金融穩定理事會（FSB）的24個成員中，已有23個建立了存款保險制度。2008年國際金融危機后，設計有效存款保險制度受到國際社會高度重視。各國更加重視存款保險制度建設，沒有建立的國家抓緊建立，已建立這項制度的國家也在總結經驗，不斷完善，越來越多的國家和地區向“風險最小化”模式轉變。

　　根據國際存款保險協會（IADI）劃分，存款保險主要包括三種模式：一是“付款箱”，僅負責事后償付存款人，如澳大利亞和此次危機前的英國；二是“損失最小化”，存款保險還具有風險監測和處置功能，能夠實現存款保險基金損失最小化，如日本、加拿大、法國等；三是“風險最小化”，存款保險進一步具有早期糾正和補充監管職能，能夠采取有效的風險預防和控制措施，實現風險最小化，如美國、韓國和我國臺灣地區。

　　從國際上看，經過歷史的演變和金融危機的檢驗，純粹“付款箱”模式的存款保險是不成功的。“付款箱”模式僅限于事后被動“買單”，難以有效應對監管寬容和道德風險，容易增加處置成本，不利于及時防范和化解金融風險。危機前，英國的存款保險屬于典型的“付款箱”模式，且為事后基金，缺乏可信的后備融資來源。危機中，對英國北巖銀行的擠兌，實際上是對英國“付款箱”式存款保險制度的擠兌。危機后，英國總結教訓，對存款保險制度大幅度改革，擴展了其及時獲取信息和參與風險處置的職能。與此相比，美國存款保險職能較為完善，危機中，美國聯邦存款保險公司（FDIC）靈活運用多種市場化方式快速有序處置，有效穩定了公眾和市場對銀行體系的信心。危機以來，越來越多的國家和地區積極改革，存款保險模式逐漸呈現收斂的趨勢，向“風險最小化”模式靠攏。

　　2014年以來，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）和國際存款保險協會進一步修訂完善《有效存款保險制度核心原則》，強調要充分發揮存款保險對問題銀行風險的早期發現和及時糾正作用，強化其風險處置權力和危機應對能力。一是明確建立事前存款保險基金，主要由投保機構交納的保費組成，以體現市場約束原則。二是強化存款保險對投保機構的直接信息收集權與現場檢查權。及時獲取與履職相關的必要信息，同時從金融安全網成員獲取共享信息。三是充分發揮存款保險對問題銀行的早期發現和及時糾正作用。進一步明確定性、定量標準，以及采取糾正措施的觸發條件。四是強化存款保險的處置性權力和危機應對能力。破產處置和存款人保護程序并不僅限于對存款人的償付，還包括更換高級管理層、終止合同、轉讓和出售資產及負債、債務減記或將債務轉換為股權、設立臨時性過橋銀行等有效措施，以確保銀行關鍵業務不中斷，有效保護存款人利益，維護金融和社會穩定。五是完善存款保險的及時償付及配套機制建設。投保機構按規定格式建立存款人信息檔案并實現隨時查閱，建立能夠保障及時償付的存款人信息系統。

　　我國存款保險機制作用逐步顯現

　　2015年5月1日《存款保險條例》施行以來，我國存款保險制度在加強對存款人的保護，推動形成市場化的風險防范和處置機制，建立維護金融穩定的長效機制，促進金融改革和銀行業健康發展等方面的作用正在逐步顯現。

　　一是在更好地保護存款人權益、防范和應對銀行擠兌等方面發揮了積極作用。存款保險制度能夠加強和完善對存款人的保護，有效防止和應對銀行擠兌風險。通過制定和公布《存款保險條例》，以立法形式為社會公眾的存款安全提供明確的制度保障，進一步提升金融市場和公眾對我國銀行體系的信心。同時，建立存款保險制度之后，將通過實施基于風險的差別費率，及時采取早期糾正和有序處置措施，加強對金融機構的市場約束，及時防范和化解金融風險，促使金融機構審慎穩健經營，從而更好地保障存款人的存款安全。

　　2014年以來，個別地區有個別中小銀行業金融機構的部分網點發生集中取款事件，參與集中取款的99.8%以上都是50萬元以下的小額儲戶，平均每戶取款金額基本都在5萬元以下，2015年5月1日《存款保險條例》實施后，這些小額儲戶的存款已經受到存款保險的全額保障，在后續事件的處置中，通過積極開展存款保險制度宣傳和投資者教育，與央行[微博]按法定程序提供流動性支持及地方政府和有關部門處置措施密切配合，更加有力地維護了公眾信心，使得事件迅速得到控制和平息。這是我國存款保險機制發揮保護存款人、穩定公眾信心作用的一個重要體現。

　　二是有利于促進銀行業金融機構健康發展，緩解小微企業和“三農”融資難。存款保險制度有利于為銀行業建立一個公平競爭的環境，促進包括大、中、小銀行在內的各類銀行業金融機構健康發展。各國實踐經驗也表明，建立存款保險制度是發展民營銀行、中小銀行的重要前提和條件。如美國社區銀行的發展，在很大程度上得益于其存款保險制度的有效性。一方面，通過穩定公眾對銀行體系的信心，可以為銀行特別是中小銀行正常經營創造一個穩定的市場環境。另一方面，存款保險可以大大增強中小銀行的信用和競爭力，為之創造一個與大銀行公平競爭的環境，從而促進形成一個有效競爭、可持續發展的小金融體系。

　　從全球經驗看，對于我國這樣的大國經濟，要給小企業提供更好的金融服務，還是需要多一些扎根基層和社區的小金融機構。建立存款保險制度后，可以更好地保護存款人的利益。有了這樣一種保障機制，在商業銀行市場準入方面就可以適當放寬，推動更多中小金融機構進入市場，形成更加合理的金融結構和布局，豐富基層金融服務和供給，提升金融普惠性水平，促進金融生態環境的改善，從而有利于緩解中小企業融資難、融資貴，進一步提升金融服務實體經濟的能力和水平。

　　三是有利于完善金融機構市場化退出機制，為利率市場化等金融改革提供配套支持。在金融機構發展過程中難免存在質量良莠不齊的情況，就要考慮可能出現的風險或退出問題。存款保險作為銀行經營失敗時風險處置成本的主要承擔者，具有內在動力主動加強對金融風險的識別和預警，及時采取措施，對風險早發現、早糾正和及時處置，從而有利于防范金融體系風險累積。作為市場化的風險處置平臺，存款保險一般運用收購與承接等市場化手段處置風險，在充分保護存款人權益、快速有序處置風險、最大化減少處置成本的同時，保持金融服務不中斷，維護銀行體系的穩健性。

　　隨著存款利率上限放開，我國利率市場化改革已基本完成，作為配套制度環境的存款保險制度重要性進一步顯現，在強化對銀行業金融機構的正向激勵和市場約束的同時，健全金融機構市場化退出機制，可以為利率市場化改革解除后顧之憂，也可以為下一步金融業對內對外開放、資本項目可兌換等金融改革創造更好的基礎制度環境。

　　下一步，人民銀行將繼續按照國務院工作部署和《存款保險條例》規定，扎實做好制度實施各項工作，穩步推進風險差別費率等核心機制發揮作用，同時配合存款保險的早期糾正、有序處置等措施，進一步加強對投保機構的市場約束，及時防范和化解金融風險，進一步提升金融安全網的整體效能，促進我國金融業健康發展。■

　　作者系中國人民銀行[微博]金融穩定局局長

　　（責任編輯　趙雪芳）