劉 峰

　　編者按：農業是全面建成小康社會和實現現代化的基礎。今年中央一號文件提出“完善農業保險制度”，指出要把農業保險作為支持農業的重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平，進一步指明了當前農業保險發展的目標和重點。為系統梳理和總結我國農業保險的發展狀況、存在問題，更好地促進農業保險服務三農的體制機制改革，本刊策劃“農險發展與創新”專題，分別從農業保險轉型升級、收入保險、保險+期貨、天氣指數保險等角度進行了分析和探討。

　　近年來，我國農業保險快速發展，制度框架初步建立，保險覆蓋面不斷擴大，在維護國家糧食安全、促進農業轉方式調結構等方面發揮著越來越重要的作用。隨著農業現代化進程的不斷推進，農業保險發展內外部環境發生著深刻變化，農業保險既面臨著難得的發展機遇，也面臨著諸多挑戰，迫切需要實現轉型升級。

　　農業保險發展歷程

　　我國于1950年即開辦了農業保險。由于各種原因，上世紀50～70年代，國內保險業務停辦。80年代初國內保險業務恢復后，開始在部分地區以商業模式試辦農業保險。由于農民繳費能力較低，又缺乏政策支持，農業保險經營連年虧損，從20世紀90年代起，農業保險逐步萎縮。2003年保費收入僅2.3億元，不足當年財產保險總保費收入的0.2%。2004年起，保監會先后批設5家專業性農業保險公司，引進外資農業保險公司并鼓勵綜合性保險公司開辦農業保險業務。2007年，財政部啟動農業保險保費補貼試點，并陸續出臺多項稅收優惠措施，農業保險進入快速發展時期。2012年，國務院頒布第一部農業保險法規——《農業保險條例》，以法律的形式明確了農業保險發展原則、支持政策、經營規范和監管要求等，為農業保險規范發展奠定法律基礎。黨的十八屆三中、五中全會,《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰的決定》和《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》等對農業保險發展改革提出明確要求，農業保險迎來了難得的發展機遇期。

　　農業保險發展成效

　　在黨中央國務院的高度重視和大力支持下，我國農業保險實現了跨越式發展，特別在“十二五”期間，農業保險覆蓋面和滲透度顯著提高，服務水平和服務能力不斷增強，在國民經濟社會發展全局中的作用日益凸顯。

　　業務規模持續增長。2007年至2015年，我國農業保險保費收入從51.8億元增長到374.7億元，參保農戶從4981萬戶次增長到2.29億戶次，分別增長了6.2倍和3.5倍；承保農作物從2.3億畝增加到14.5億畝，增長了5.3倍；玉米、水稻、小麥三大口糧作物平均承保覆蓋率超過70%。承保農作物品種超過189種，基本覆蓋農、林、牧、漁各個領域。開辦區域已覆蓋全國所有省份。經營主體從2007年的6家增加到26家，多數省份已有3家以上的經辦機構，初步形成適度競爭的市場格局。已建成農業保險基層服務網點2.2萬個，保險協辦員40余萬人。農業保險服務點鄉鎮覆蓋率達93%，村級覆蓋率達48%。我國已成為全球第二、亞洲第一大農業保險市場。

　　功能作用日益突出。2007年至2015年，農業保險提供風險保障從1720億元增加至1.96萬億元，共計向1.94億戶次農戶支付賠款1196億元，積累大災風險準備金約80億元。2015年，農業保險保險金額達1.96萬億元，約占農業國民生產總值的32%。共支付賠款260.08億元，約占農作物直接經濟損失的9.7%，保險賠款已成為農民災后恢復生產和災區重建的重要資金來源。2013年黑龍江特大洪澇災害，農業保險支付賠款27.16億元，約占直接經濟損失的13.8%；受益農戶50.9萬戶，占參保農戶的59.7%；戶均賠款5336元，占當地農村居民人均年收入的62%，最多的一位種植大戶獲得賠款352萬元。2015年，中央財政保費補貼約147億元，撬動風險保障1.96萬億元，杠桿效應達130多倍。農業保險“穩定器”和“助推器”的作用得到充分體現。

　　改革創新不斷涌現。價格保險試點已拓展到26個省市，實現保障水平從保自然風險向保市場風險擴展，協助解決基本生活品價格大幅波動導致的“菜賤傷農、菜貴傷民”問題。探索出農業保險與無害化處理相結合的浙江“龍游模式”、河南“濟源模式”，通過保險機制引導養殖戶主動進行無害化處理，防止病死畜禽流入市場，維護社會食品安全。開展“保險+期貨”“保險+信貸”試點，完善農村金融服務鏈，緩解農戶特別是新型農業經營主體“風險高、貸款難”問題。

　　短短幾年間，我國農業保險走過了發達國家幾十年乃至上百年走過的道路。在關于土地流轉和農業適度規模經營、農業對外合作、林權制度改革等多個產業發展政策和區域發展戰略中，均將農業保險作為重要的配套措施。我國農業保險也得到國際保險業的高度關注，被譽為“世界農業保險典型模式之一”。

　　面臨的主要困難和挑戰

　　隨著現代農業的發展，農業保險不能滿足廣大農民日益增長的保險需求已經成為發展中面臨的主要矛盾。同時，由于起步晚、底子薄，在快速發展的同時，農業保險也存在著農戶認識不足、保險機構服務能力不足、保障程度較低、大災風險分散機制不健全和基層政府不當干預等問題。

　　一是農戶對保險的認識不足。我國農業生產以小規模分散型為主，農戶風險意識不足，或存在僥幸心理，希望保費由國家大包大攬。有的農戶將農業保險等同為政府救濟，認為只要交了保費就應該獲得賠款，或是沒有受災就應該返還保費。個別農戶道德風險和逆向選擇較為嚴重，只將容易遭受災害的地塊投保，或利用信息不對稱騙保、騙賠。

　　二是保障程度不能滿足農戶的多樣化需求。試點起步階段，考慮到農戶的保費承擔能力和財政的承受能力，我們采取“低保費、低保障、廣覆蓋”的原則，主要保障農作物的直接物化成本。截至2015年底，三大口糧作物保險保障程度約占直接物化成本的84%，但僅占全部生產成本的33%。對于散戶而言，由于保障程度偏低，遭受災害后，保險賠款“不解渴”，且即使沒有賠款，自身也完全可以承擔災害損失，因而投保積極性不高。對于因土地承包經營權流轉形成的家庭農場、專業合作社等新型農業經營主體而言，其投入大、風險高，一旦遭受大災，將面臨重大損失，現有保障水平遠不能滿足其風險保障需求。

　　三是保險機構服務能力不足。我國“三農”信息管理基礎較弱，基礎信息和數據管理系統不完善，如二輪土地承包信息不準確、生豬耳標佩戴率低。同時，農業生產的分散性決定了其對農業保險服務能力有更高的要求。在覆蓋面快速擴大的同時，保險機構服務能力和管控能力未能同步跟進，保險公司出于成本控制考慮，對設立農村基層服務網點積極性不高，基層網點和人員遠不能滿足農業保險發展需要。

　　四是大災風險轉移分散機制不健全。農業保險因干旱、洪水等災害造成系統性風險的概率遠大于普通保險。目前經辦機構主要通過再保險和大災風險準備金制度來轉移分散風險，主要還是依靠公司自身的力量，缺少國家層面制度支撐。一方面，大災風險分散機制不健全在一定程度上影響了農業保險覆蓋面的進一步擴大和保障程度的進一步提高。另一方面，一旦發生區域性或大面積巨災，農業保險體系可能遭受毀滅性打擊。

　　五是個別基層政府不當干預農業保險經營。部分基層政府未能準確理解《農業保險條例》關于“農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進的原則”。有的地區制定不切實際的參保率指標，強制或變相強制農戶參保。有的地區以維穩為由，要求對未受災農戶“無災返本”或平均賠付、協議賠付。有的基層政府部門未盡管理與監督職責，個別基層政府甚至要求或協同保險公司通過編造虛假氣象證明等方式套取賠款或費用，用于返還縣級保費補貼或支付工作經費。

　　上述問題，有的是保險行業的問題，需要通過進一步加強管控、加大監管力度來解決；有的是經濟社會問題在保險領域的反映，需要通過進一步深化改革、完善法律法規來解決。

　　切實做好保險服務農業現代化工作

　　“十三五”規劃指出，農業是全面建成小康社會和實現現代化的基礎，這是對農業基礎性、戰略性地位的一個新的重大表述和戰略定位。保險業要牢牢把握這條主線，將自身發展融于農業農村發展的大背景之中，充分發揮保險功能作用，為農業現代化保駕護航。

　　中國農業保險試點啟動之初，將其定位為促進糧食增產財政保障機制的組成部分，目的是保護農民種糧積極性、保障國家糧食安全。隨著我國農業現代化進程的加快，對農業保險也提出了新的要求，政策目標也逐步擴大到完善農業支持保護體系、深化農村金融服務、促進農民增收和服務農業現代化，極大豐富了政策內涵。

　　在功能作用上，與政策目標的轉變相適應，農業保險不斷被賦予和加載新的功能作用，從基礎的經濟補償向防災減災、社會管理、扶貧開發、擔保增信和輔助市場調控等綜合功能拓展，農業保險與其他行業的聯系和融合日益密切，“穩定器”和“助推器”的作用日益得到體現。

　　在發展動力上，從以往主要依靠政府推動和財政補貼的單核驅動模式向產品創新、服務創新和農戶參保意識增強的多核驅動模式轉變。目前，各級財政對農業保險的保費補貼已達80%，在全球也處于較高水平。近年來，各級政府和廣大農戶對農業保險的認識在逐步深化，特別是農業現代化過程中涌現的新型農業經營主體，具有“高投入、高產出、高風險”的特點，天然對金融保險有著迫切需求。農業保險發展模式將逐步從供給推動型向需求拉動型轉變，農業保險迫切需要進行轉型升級。

　　一是轉變農業保險發展理念。農業現代化是農業保險的前提，農業保險是農業現代化的必要條件和重要支撐。要全面落實創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，緊密圍繞保險為農業現代化服務這個核心，明確新時期我國農業保險改革發展的基本思路、目標規劃、工作重點和支持政策，深入研究農業現代化的風險特點和風險需求，加大資金、資源、科技、人力投入，為農業現代化提供多樣化的、充足的風險保障。

　　二是加強供給側改革。以“擴面、提標、增品”為核心，以服務農業現代化為重點，落實保障水平全面覆蓋直接物化成本政策，集中力量做好小麥、水稻、玉米三大主糧作物、主要農畜產品和森林保險工作。穩步擴大價格保險、制種保險、漁業保險、農房保險覆蓋面，拓展地方特色險種、指數保險和“保險+期貨”試點。深化產品改革，構建保險責任廣、保障程度高、理賠程序簡、費率水平合理的產品體系。加強行業標準化建設，制定主要農作物示范性條款和服務評價標準。強化規范經營要求，確保把國家支農惠農政策落到實處，確保農民權益得到保護。

　　三是完善農業保險制度。要做好農業產業政策、保險政策和財稅政策的銜接，提高政策的針對性、有效性和協同性。要進一步加大支持力度，充分運用WTO[微博]規則，研究農業補貼由直接補貼向間接補貼轉移，研究對地方特色農產品保險獎補政策，建立財政支持的大災風險分散機制。要明確地方政府在推動農業保險發展方面的主體責任，推動地方政府加大農業基礎設施投入，完善農業技術服務體系，厘清政府和市場的邊界，確保工作中不缺位、不錯位、不越位。

　　四是加強市場監管。以落實國家強農惠農富農政策和保護農戶權益為核心，加大監管力度，規范市場秩序，持續保持監管高壓，對各類影響國家惠農政策落實和侵害農民權益的行為“零容忍”，依法予以嚴厲打擊，確保農業保險好事辦好、實事做實。■

　　作者系中國保監會財產保險監管部主任

　　（責任編輯 馬 杰）